I SA/Wa 385/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2, § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 93 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu wniosku W. W. (dalej jako: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], stwierdzającą wydanie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 26 maja 2000 r. L. W. wystąpiła do Burmistrza [...] o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działek nr [...] i [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. zatwierdził projekt podziału działek nr [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] na cztery działki nr: [...],[...],[...] i [...]. Następnie wnioskiem z dnia 20 września 2016 r. skarżący zwrócił się do SKO w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., podnosząc, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji działka nr [...] (obecnie [...]) była i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, natomiast zatwierdzona decyzją granica działek przebiega po ścianie południowo-wschodniej budynku. Po rozpatrzeniu wniosku SKO decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. stwierdziło wydanie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. z naruszeniem prawa. Nie zgadzając się z tą decyzją skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku rozpatrzenia wniosku SKO utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. i wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia), jest instytucją prawa procesowego, która ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia dotkniętego co najmniej jedną z kwalifikowanych wad prawnych - ujętych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśniło również, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od obowiązującej w k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzje takie, korzystają z ochrony trwałości w obrocie prawnym, co ma znaczenie dla stabilizacji opartych na tych decyzjach skutków prawnych. Przedmiotem takiego postępowania jest tylko stwierdzenie, czy decyzja (postanowienie) jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie zaś merytoryczne rozpatrywanie sprawy. Zatem organ nadzoru orzeka jako organ kasacyjny i w związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy - tak jak w postępowaniu odwoławczym. SKO wskazało, że w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Kolegium podzieliło zarzut skarżącego, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wyjaśniło, że nawet w sytuacji gdy ostateczna decyzja (postanowienie) dotknięta jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., nie zawsze obligatoryjnie następuje stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Ustawodawca ustanowił bowiem ograniczenie stwierdzania nieważności decyzji z powodu upływu czasu bądź wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. W takich przypadkach organ uprawniony jest jedynie do stwierdzenia, że decyzja dotknięta wadą nieważności została wydana z naruszeniem prawa. Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom strony w wyniku wydania ostatecznej decyzji podziałowej przez Burmistrza [...] nie nastąpiły żądne zmiany, gdyż przedmiot sprawy istnieje w całości w dalszym ciągu we władaniu następców prawnych - w tym skarżącego, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. Kolegium ustaliło, że wskutek decyzji Burmistrza zatwierdzającej podział nieruchomości z działek nr [...] i nr [...] - stanowiących ówcześnie współwłasność L. W. i L. W. - zostały wydzielone działki nr: [...], [...],[...] i [...]. Następnie nowopowstałe po podziale działki nr [...] i nr [...] przeszły na własność skarżącego, natomiast działki o nr [...] i nr [...] przeszły na własność T. K., a w dalszej kolejności działki te zostały nabyte przez osobę trzecią, tj. przez A. K.. Z powyższego wynika, że wskutek dokonywanych podziałów w latach uprzednich z nieruchomości pierwotnej (działki nr [...] i nr [...]) stanowiącej wówczas własność L. W. i L. W. wskutek obrotu prawnego nastąpiła zasadnicza zmiana stosunków własnościowych, zaś skarżący jest właścicielem tylko dwóch działek nr [...] i [...]. Kolegium podniosło, że oprócz kwestii zmiany podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe wskutek obrotu prawnego wskazanych powyżej nieruchomości zachodzi także przesłanka czasowa w postaci znacznego upływu okresu ponad 16 lat od dnia wydania przez Burmistrza [...] kwestionowanej decyzji.  W konkluzji SKO stwierdziło, że w decyzji własnej z dnia [...] listopada 2016 r. Kolegium zasadnie stwierdziło, że decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, którego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na: - bezpodstawnym przyjęciu, iż nie stwierdza się nieważności decyzji, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat; - bezpodstawnym przyjęciu, iż decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne polegające na zmianach stosunków własnościowych, w sytuacji gdy decyzje tego rodzaju nie kształtują stosunków własnościowych, a zmiana stosunków własnościowych była konsekwencją obrotu prawnego, co organ prawidłowo ustalił; b) art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań w stosunku do materiału dowodowego zgromadzonego w toku całego postępowania prowadzonego przed SKO w [...], a tym samym naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez SKO do argumentacji skarżącego zawartej w treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przy jednoczesnym bezrefleksyjnym podzieleniu argumentacji prawnej leżącej u podstaw uprzednio wydanej decyzji, a tym samym niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady pogłębiania zaufania; d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie przez SKO w [...] uprzedniej decyzji tego Kolegium w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazywały na zasadność wydania orzeczenia reformatoryjnego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie jej zarzutów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozpatrzenie skargi w postępowaniu uproszczonym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego o kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako p.p.s.a.), stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpatrywanej przez Sąd skargi stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy od decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2016 r. stwierdzającej wydanie decyzji przez Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. zatwierdzającej projekt podziału działek nr [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] na działki [...],[...],[...],[...] z naruszeniem prawa na skutek wniosku złożonego przez W. W. adresata powyższej decyzji. Kontrolując przedmiotowe postępowanie na skutek skargi złożonej przez W. W. Sąd stwierdził, że organ rozpoznając przedmiotową sprawę nie dostrzegł, że skarżący nie posiada w tym postępowaniu przymiotu strony, a zatem interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduję ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenie przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1751/13, dostępny na stronie: orzeczenia . nsa.gov.pl). Z wnioskiem o dokonanie podziału działek położonych w Wyszkowie o nr [...] i [...] wystąpiła do Burmistrza [...], ich współwłaścicielka L. W.. W wyniku pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku Burmistrz [...] wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2000 r, która stała się prawomocna. Następnie L. i L. małż. W. umową notarialną z dnia [...] czerwca 2000 r. (Rep.A Nr [...]) (aktem darowizny) powstałe po podziale działki przekazali synowi W. W. (dz. nr [...] i dz. nr [...]) oraz córce T. K. (dz. nr [...] i dz. nr [...]) która następnie przekazała powyższe działki swojemu synowi. Dodatkowo Sąd zauważa, że zgodnie z przepisami prawa podziału nieruchomości można dokonać jedynie na zgodny wniosek stron jednak zdaniem Sądu przystąpienie do aktu notarialnego obojga współwłaścicieli świadczy o tym, że drugi z nich (L. W.) w pełni zaakceptował treść decyzji podziałowej będącej podstawą do zawarcia tego aktu notarialnego. Jak wynika z powyższego skarżący nabył działki nr [...] i [...] w drodze umowy cywilnoprawnej i tym samym, nie posiada przymiotu strony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej . To, że po śmierci rodziców skarżący stał się jednym z ich spadkobierców, nie oznacza, że nabył przymiot strony do kwestionowania decyzji podziałowej wydanej na wniosek jego matki i zaakceptowanej przy zawarciem aktu notarialnego także przez jego ojca (współwłaściciela). Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisem prawa materialnego, który nie tylko wyznacza rodzaj sprawy załatwionej w formie decyzji administracyjnej, ale i normuje inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, tj. czy powołuje się na własny interes, obowiązek prawny, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie organ nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie ani do jej merytorycznego rozpoznania. Złożenie wniosku przez osobę, która nie jest stroną w sprawie, ani nie działa jako jej pełnomocnik lub przedstawiciel, powinno spowodować wydanie decyzji odmownej z przyczyn formalnych, tj. z braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby było podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1989 r. sygn. akt SA/Ka 441/89. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej jako obarczonych wadami nieważności – rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Jednocześnie uznając postępowanie organu jako bezprzedmiotowe Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.