I OSK 2725/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 308/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] S.A. w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę [...] S.A. w [...] (dalej skarżąca lub Spółka) na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody [...] i ją uchylił oraz orzekł o kosztach postępowania. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją, na zasadzie art. 9a, art. 124b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147), dalej zamiennie u.g.n., oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylono decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r., którą zobowiązano D. M. i J. M. do udostępnienia na czas 3 dni roboczych nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 4,900 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...], gm. [...], w celu wykonania czynności – bliżej tamże opisanych, a polegających na remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15kV relacji [...] i jednocześnie orzeczono o odmowie zobowiązania współwłaścicieli ww. nieruchomości do jej udostępnienia w tym celu. Były to kolejne decyzje w tej sprawie, gdyż pierwszą decyzją z [...] czerwca 2015 r. Starosta [...] odmówił uwzględnienia wniosku Spółki, wszak decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. Jednakże obie te decyzje uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1343/15, gdyż doszedł do przekonania, że decyzje te naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za przedwczesne uznał stanowisko organu o odmowie zobowiązania współwłaścicieli do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania określonych przez skarżącą czynności i zakwalifikowanie ich jako przebudowy, a nie remontu, ponieważ nie doszło do wyjaśnienia przesłanek obu tych pojęć prawnych w kontekście stanu faktycznego sprawy. Sąd ten, powołując się na pojęcie "remontu" zdefiniowane w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego i stanowisko orzecznictwa oraz definicję "przebudowy" zawartą w art. 3 pkt 7a tej ustawy, stwierdził że ocena charakteru prac może zostać dokonana w wyniku porównania parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego obecnych i planowanych. Tymczasem organ nie ustalił szczegółowych parametrów słupa ŻN i linki AFL (wysokości, ewentualnej średnicy lub długości i szerokości, możliwości zamontowania, ilości i ciężaru przewodów itp.). Odnośnie parametrów, które mają być następstwem wykonanych robót budowlanych, ustalenia ograniczyły się do tego, że posadowiony w miejscu starego słupa będzie słup betonowy typu E i zostaną zamocowane linki izolowane typu AFL 1x70 mm2. Sąd za zasadne uznał stanowisko skarżącej, że przy ocenie, czy dane prace można zakwalifikować jako remont obiektu budowlanego, należy mieć na uwadze to, że w sprawie owym obiektem budowlanym jest linia elektroenergetyczna, tj. obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Charakterystycznym parametrem takiego obiektu jest długość. Kwestia zatem, czy dochodzi do rozbiórki dotychczas istniejącego obiektu i wznoszenia w jego miejsce nowego obiektu (co wykluczałoby remont), nie może być – tak jak uczynił to organ w kontrolowanej sprawie – odnoszona do jednego słupa, który stanowi jedynie część obiektu budowlanego, składającego się z wielu słupów i odcinków linek pozwalających na przesyłanie energii elektrycznej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zakwalifikowanie danych robót jako remontu nie może łączyć się z wymogiem użycia dokładnie takich samych wyrobów budowlanych, jakie były zastosowane przy budowie obiektu. Różnica jest taka, że w przypadku przebudowy użycie takich wyrobów może prowadzić do zamierzonej zmiany parametrów użytkowych lub technicznych (za wyjątkiem pewnych szczególnych parametrów wskazanych przez ustawodawcę), zaś w przypadku remontu stosowanie takich wyrobów nie może prowadzić do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych. Jeżeli zatem obecnie istniejący obiekt liniowy w swojej konstrukcji posiada różnego rodzaju słupy (drewniane, betonowe), trudno przyjmować, bez bliższych ustaleń, że już sama wymiana słupa np. drewnianego na betonowy jest zastosowaniem tego rodzaju wyrobu budowlanego, która prowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych całego obiektu budowlanego (linii elektroenergetycznej). Planowane użycie przy wymianie słupa i przewodów elektrycznych stanowiących część linii elektroenergetycznej wyrobów budowlanych posiadających inne (wyższe) parametry niż wyroby budowlane stanowiące obecnie część tego obiektu liniowego (linii elektroenergetycznej) nie będzie remontem, o którym mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, jeżeli spowoduje zmianę parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości; dla rozstrzygnięcia, czy mamy do czynienia z remontem czy przebudową, nie jest wystarczające stwierdzenie, że dochodzi do zmiany parametrów technicznych tylko jednego słupa i przyłączonych do niego przewodów elektrycznych, bez odniesienia się do całości obiektu. Zdaniem Sądu wówczas orzekającego organ nie poczynił ustaleń, jaki wpływ będzie miało użycie innych niż pierwotne wyrobów budowlanych na parametry całego obiektu budowlanego. Te okoliczności winien organ ustalić i ocenić w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. W jego wyniku zapadły obecnie kontrolowane decyzje, które Sąd I instancji równie obszernie przedstawił w motywach zaskarżonego wyroku. Starosta [...] uznał planowane prace za remont, gdyż przyjął niezmienność parametrów technicznych linii energetycznej, w tym napięcia sieci, przy czym zastąpienie słupów drewnianych betonowymi, jak też zastąpienie przewodów AFL 35 i 25 mm2, przewodami AFL odpowiednio 70 i 35 mm2 ,w jego opinii, nie zmienia tej konstatacji. Wojewoda [...], uwzględnił jednak odwołanie współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie podzielił tych ustaleń i rozważań. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na brak pełnej dokumentacji projektowej, niemniej uznał, iż sporne zamierzenie dotyczy całej linii elektroenergetycznej [...]. Zatem tak szeroko zakrojony proces inwestycyjny potwierdza, jego zdaniem, brak remontowego charakteru przedsięwzięcia, a przemawia za uznaniem go za przebudowę. Przede wszystkim wszak zważył, iż zmiana podstawowych elementów konstrukcyjnych, tj. słupów oraz przewodów, skutkuje zmianą parametrów linii. W tej sytuacji przyjął brak przesłanek z art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawiających za uwzględnieniem żądania zgłoszonego w sprawie. W skardze na tę decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez: a) uchylenie decyzji organu I instancji, na podstawie błędnego uznania planowanych prac za przebudowę, a nie za remont, b) niewyjaśnienie dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont, c) błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów linii, nadto uchybienie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 3 pkt 6, 7a i 8 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., dowodząc że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg, co obecnie, kwalifikując sporne prace jako remont linii. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] postulował jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. Wpierw przytoczył brzmienie art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a następnie wskazał na związanie poprzednim wyrokiem zapadłym w sprawie. Spornym zagadnieniem jest charakter prac objętych wnioskiem skarżącej, a więc to czy jest to remont czy przebudowa linii. Ocena tej kwestii wymaga znajomości obecnych i planowanych parametrów technicznych obiektu. Sąd meriti stwierdził, że organ nie poczynił dostatecznych ustaleń i rozważań w tym przedmiocie. Stanowisko, wedle którego mamy do czynienia nie z remontem a przebudową uznał za przedwczesne, nieznajdujące uzasadnienia w materiale sprawy. Brakuje bowiem ustaleń co do długości przebiegu linii, ilości i rodzaju słupów, z jakich się ona składa. Pogląd, że parametry techniczne obiektu ulegną istotnej zmianie jest – jego zdaniem – gołosłowny. Inwestor wykazał wszak zaistnienie obiektywnej przesłanki potwierdzającej konieczność przeprowadzenia remontu. Tym samym organ dopuścił się mających wpływ na wynik sprawy uchybień procesowych. Ponownie rozpoznając sprawę winien poddać analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w wypadku zaistnienia takiej konieczności, uzupełnić go w niezbędnym zakresie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, jaki jest odcinek całej linii napowietrznej i jej długość, co rozumiemy przez parametry techniczne linii i czy wymiana lin na wskazane przez Spółkę spowoduje zmianę parametrów technicznych, takich jak moc przesyłu i zwiększenie pola elektromagnetycznego. W przypadku braku dokumentacji technicznej, zalecił rozważyć przeprowadzenie wizji lokalnej, która powinna zostać utrwalona protokołem oględzin całego obiektu. Co mając na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) , art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego wyroku. Zaskarżył go skargą kasacyjną Wojewoda [...], wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Nadto o przeprowadzenie wskazanych w kasacji dowodów. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie "w szczególności": 1. art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 3 pkt 7a i 8 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż zakres prac objętych wnioskiem, bez zmian parametrów linii, spełnia przesłanki zakwalifikowania ich jako remontu, podczas gdy prawidłową jest kwalifikacja jako przebudowy, 2. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zaskarżonej decyzji, która uwzględnia zebrany materiał dowodowy, który nadto został prawidłowo oceniony przez organ, i przyjęcie że nie doszło do wyjaśnienia stanowiska organu co do parametrów technicznych linii, podczas gdy organ podał, iż większa średnica nowych przewodów, kubatura, przekrój i powierzchnia słupów, wykluczają uznanie planowanych prac jako remontu, jak też bezzasadne przyjęcie, że konieczne jest rozważenie powołania biegłego, przeprowadzenia wizji lokalnej całego obiektu, co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując wadliwość stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji przede wszystkim z tego powodu, że przyjęta przezeń kwalifikacja prac nie ma oparcia w materiale sprawy i rozważaniach organu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w wyniku spornych robót będzie możliwe przesyłanie energii o większym natężeniu, co wynika z zasad doświadczenia życiowego, a co w konsekwencji prowadzi do oceny inwestycji jako przebudowy, a nie remontu. Nie jest tu wymagana żadna szczegółowa ekspertyza, ani oględziny, czy inne środki dowodowe. Zaskarżona decyzja dostatecznie motywowała zajęte stanowisko, dowodząc braku spełnienia przesłanek z art. 124b ust. 1 u.g.n. Odpowiadając na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie, popierając argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonego wyroku, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek. Wpierw godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, nadto podstawy do odrzucenia skargi czy umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). Takich przesłanek w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym ze względu na konieczność jednoznacznego sprecyzowania podstaw kasacyjnych i zarzutów niedopuszczalna jest ich prezentacja przykładowo, czyli z zastosowaniem zwrotu "w szczególności", zatem jego użycie nie ma standardowego znaczenia, co oznacza badanie wytyków podniesionych w kasacji wyłącznie w ramach podstaw i zarzutów wyraźnie w niej ujawnionych. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny do poszerzania tego zakresu o dalsze. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na ziszczenie się przesłanek z art. 182 § 2 P.p.s.a. Nie do odparcia okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 (mimo, iż kasacja nie wskazała jednostek redakcyjnych tego przepisu, należało tak odczytać kierunek tego zarzutu wynikający z jego motywacji), art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W istocie bowiem organ w zaskarżonej decyzji przedstawił swoje stanowisko przemawiające za kwalifikacją planowanych prac jako przebudowy, a nie jako remontu, co jest istotą sporu w sprawie, a co słusznie dostrzegł Sąd I instancji. Przeto jego rzeczą była ocena jego zasadności w świetle reguł kontroli legalności, co nie w pełni mu się udało. Art. 124b ust. 1 u.g.n. odnosi się do czynności związanych z konserwacją, remontami lub usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz innych urządzeń, a także ich usuwaniem. W orzecznictwie panuje zgodny pogląd, wedle którego powyższe pojęcia należy odczytywać w świetle definicji zawartych w Prawie budowlanym, zatem remontem jest wykonywanie robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użytych pierwotnie, zaś przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura czy powierzchnia zabudowy (p. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 372/17 (CBOSA). Tymczasem organ wyraził pogląd w tej materii, dostatecznie argumentując swe stanowisko, co jednak nie tylko nie przekonało Sądu meriti, ale doprowadziło do konkluzji, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Co więcej, wedle Sądu Wojewódzkiego pogląd o przebudowie linii energetycznej nie znajduje uzasadnienia w materiale sprawy. Tej argumentacji nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż organ dysponował pełnym materiałem sprawy, który wnikliwie ocenił. Przeto konieczna była dokładna analiza zarówno ustaleń, jak i rozważań organu, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu Kasacyjnego Sąd meriti uchylił się od tej oceny, co czyni zaskarżony wyrok przedwczesnym. W tym stanie rzeczy brak było podstawy dla uchylenia zaskarżonej decyzji z argumentacją przezeń przywołaną. Idąc dalej, skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, przy czym badanie zasadności dalszych zarzutów kasacji, w tym przesłanek materialnoprawnych jest z tego powodu zbędne. W sytuacji bowiem niedostatecznej kontroli zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia, błędnego przyjęcia niewyjaśnienia sprawy na gruncie administracyjnym, niepodobna dokonywać dalszych ocen. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie więc dokonanie całościowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem dotychczasowych wiążących wytycznych, zakresu żądania wniosku i charakteru planowanej inwestycji, zwłaszcza w świetle właściwych przesłanek materialnoprawnych. ----------------------- 7