II OW 28/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 marca 2018 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej wszczętego z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na władającego powierzchnią ziemi obowiązek przeprowadzenia badań zanieczyszczenia gleby i ziemi postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 8 marca 2018 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: wnioskodawca, Prezydent [...]) wniósł o: - rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta [...], a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ w [...]), w sprawie wszczętego z urzędu przez RDOŚ w [...] na podstawie art. 101f ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519, ze zm.) postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na władającego powierzchnią ziemi obowiązek przeprowadzenia badań zanieczyszczenia gleby i ziemi na terenie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] w B., gdzie znajduje się dawny magazyn propylenu Z. [...] S.A. w związku z zanieczyszczeniem metalami ciężkimi środowiska gruntowo-wodnego, - wskazanie RDOŚ jako organu właściwego do załatwienia tej sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 31 marca 2014 r. Prezydent [...] oraz w dniu 14 kwietnia 2014 r. "Miasta Miejskie Wodociągi i Kanalizacja sp. z o.o. w [...]", na podstawie art. 24 ust. 1 i 2 w związku z art. 7 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (stan prawny na dzień dokonania zgłoszenia - Dz. U. z 2014 r., poz. 210) zgłosili do RDOŚ w [...] szkodę, a także bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku powstałą na skutek prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zanieczyszczenia powierzchni ziemi przez "I. [...] Spółkę Akcyjną w upadłości (KRS [...]), z siedzibą w B. przy ulicy [...] - następcą prawny: Z. [...] S.A. [...], a wcześniej: Z. [...] (KRS [...]). Podstawę wniosku stanowił fakt, że w dniu 14 marca 2014 r. ogłoszona została upadłość I. [...] Spółka Akcyjna w upadłości (KRS [...]), następcy prawnego: Z. [...] S.A. [...], a wcześniej: Z. [...] (KRS [...]). W wyniku działalności prowadzonej przez Z. [...], od 60-tych XX wieku, powstawały odpady poprodukcyjne, a w szczególności: szlamy poredukcyjne z produkcji aniliny, smoły podestylacyjne i szlamy poredukcyjne z produkcji barwników, pofenolowy siarczyn sodu, smoły podestylacyjne z produkcji TDI, o-izomery z produkcji TDA, pak pofenolowy, osady ściekowe z produkcji epichlorohydryny (gips z produkcji EPI, osady solankowe). Ich zagospodarowanie odbywało się poprzez składowanie, termiczne przekształcanie lub przekazywane kolejnym posiadaczom. W wyniku tej działalności powstały tzw. obszary produkcyjne - instalacje chemiczne, w tym w szczególności składowiska odpadów. Obszary te stanowią potencjalne źródło skażenia gruntów i zagrożenie powstawania dalszych skażeń, bowiem obejmują one: składowiska odpadów, które nie posiadają warstwy izolacyjnej; tace przeciwrozlewowe pod instalacjami technologicznymi i zbiornikami; miejsca rozładunku i załadunku surowców i produktów (kolejowe I samochodowe); kanalizacja przemysłowa kwaśna, zasadowa i ogólna. W większości kanalizacja ta jest stara (kamionkowa) - wiele z jej odcinków było budowane w okresie II wojny światowej; lokalne obiekty gospodarki ściekowej i odpadowej; potencjalne niezidentyfikowane obecnie źródła zanieczyszczeń związane z prowadzoną i w przeszłości nieprawidłową gospodarką odpadową i sytuacjami awaryjnymi. Według wnioskodawcy RDOŚ podjął i prowadził w tej sprawie przez blisko dwa lata postępowanie administracyjne, kończąc je wydaniem decyzji z [...] września 2016 r., znak: [...] nakładającej na I. [...] w upadłości likwidacyjnej obowiązek wykonania badań środowiska gruntowo-wodnego na terenie działki, na której znajdowała się instalacja do magazynowania propylenu, w związku z istniejącym na tym terenie historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi. Od decyzji tej odwołał się Syndyk Masy Upadłości I. [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej. W wyniku złożonego odwołania zaskarżona decyzja RDOŚ została uchylona decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2017 r., znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji (RDOŚ). W piśmie z 3 listopada 2017 r., znak [...], uzupełnionym pismem z 15 grudnia 2017 r., znak [...], RDOŚ przekazał Prezydentowi Miasta [...] na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) do załatwienia sprawę zanieczyszczenia metalami ciężkimi środowiska gruntowo-wodnego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] w B., na której znajdowała się instalacja do magazynowania i dystrybucji propylenu Z. [...] w B.. Zdaniem wnioskodawcy, w uzasadnieniu pisma przekazującego sprawę RDOŚ wskazał, że biorąc pod uwagę wytyczne Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, rozpatrując sprawę ponownie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1395), ustalił rodzaj działalności mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi na działce [...], obręb [...]. W kolejnym etapie, obejmującym ustalenie listy substancji powodujących ryzyko, których występowanie w glebie lub w ziemi jest spodziewane na danym terenie, zakwalifikował produkcję aniliny i chlorku allilu do instalacji w przemyśle chemicznym służących do wytwarzania, przy zastosowaniu procesów chemicznych lub biologicznych, organicznych substancji chemicznych: pochodnych węglowodorów zawierających azot, tj. aminy oraz pochodnych węglowodorów zawierających fluorowce (zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia pkt. 17 ppkt 3 i 6). W załączniku nr 2 do rozporządzenia wskazano również przykładowe substancje, których na danym terenie można się spodziewać w związku z prowadzoną działalnością. Dla wyżej wymienionych instalacji wymienione zostały jedynie substancje organiczne, zaś w badaniach przeprowadzonych przez [...] [...] w marcu/kwietniu 2015 r. "Raport sozologiczny ocena zanieczyszczenia wybranych nieruchomości dawnych Z. [...] S.A. w B." wynika jednoznacznie, że przekroczenia dotyczą metali ciężkich czyli zanieczyszczeń nieorganicznych. Ponowna analiza zebranych dowodów w kontekście ww. rozporządzenia wykazała, że działalność polegająca na magazynowaniu, rozładunku i dystrybucji propylenu, który wykazuje dużą lotność, prowadzona na działce [...] obręb [...] w B., nie mogła być przyczyną zanieczyszczenia gleby metalami ciężkimi. Zanieczyszczenie gleby i ziemi na przedmiotowej działce pochodzić może z nawiezionej ziemi lub innej działalności nie związanej z magazynowaniem propylenu. Zdaniem RDOŚ w [...], informacje przekazane przez Syndyka Masy Upadłości potwierdzają powyższą tezę, że zanieczyszczenia metalami ciężkimi nie powstało w wyniku prowadzonej działalności produkcyjnej i wskazują że przyczyną zanieczyszczenia, występującego jedynie w warstwie nasypowej, było nawiezienie w latach 70-tych ubiegłego wieku mas ziemnych w trakcie budowy instalacji, RDOŚ w [...] nie jest jednak w posiadaniu innych dowodów potwierdzających ten fakt. Mimo, że do skażenia mogło dojść już w latach 70-tych XX wieku, to badania przeprowadzone w 2015 r. świadczą o tym, że trwa ono nadal wobec czego należy zakwalifikować zanieczyszczenie jako szkodę w środowisku w powierzchni ziemi. W niniejszym przypadku, według RDOŚ w [...], winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 11789, ze zm.) jednak z uwagi na wykazany wcześniej brak związku przyczynowo-skutkowego między stwierdzonymi zanieczyszczeniami gruntu, a prowadzoną działalnością produkcyjną postępowanie nie może zostać przeprowadzone w tym trybie. Tym samym w opinii RDOŚ nie jest on umocowany do wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia badań środowiska gruntowo-wodnego oraz przywrócenia stanu środowiska do obowiązujących standardów. Zdaniem RDOŚ, dalej to samo postępowanie administracyjne, prowadzone dotychczas przez RDOŚ, powinien prowadzić Prezydent Miasta [...], na innej niż dotychczas podstawie prawnej. W piśmie z 12 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyjęcia do prowadzenia tej sprawy wskazując, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do zastosowania powołanego przepisu i przekazania sprawy. W piśmie tym szczegółowo wyjaśnił przyczyny braku podstaw faktycznych i prawnych do przekazania spornej sprawy przez RDOŚ temu organowi administracji. W piśmie z 29 stycznia 2018 r. RDOŚ wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko o przekazaniu sprawy wywodząc, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepisy nie wskazują, że źródłem prawa w systemie prawa polskiego są postanowienia NSA. RDOŚ wyjaśnił ponadto, że brak jest przesłanek świadczących o związku prowadzonej przez Z. [...] działalności produkcyjnej w instalacji do produkcji epichlorohydryny i chlorku allilu oraz innych instalacji objętych pozwoleniem zintegrowanych, wydanym przez Wojewodę [...] z [...] grudnia 2006 r., znak [...], z metalami ciężkimi wykrytymi w gruncie na terenie przedmiotowej nieruchomości. RDOŚ nie może podjąć dalszych skutecznych działań zmierzających do nałożenia obowiązku przeprowadzenia badań środowiska gruntowo-wodnego oraz przywrócenia stanu środowiska do obowiązujących standardów. W odpowiedzi na wniosek RDOŚ w [...] przedstawił wyjaśnienia w tej sprawie i nie podzielił stanowiska wnioskodawcy w sprawie, gdyż zdaniem tego organu nie znajduje ono prawnego uzasadnienia. RDOŚ w [...] wskazał, że przywoływane przez Prezydenta Miasta [...] postanowienie i wyrok Sądu nie ma dla regionalnego dyrektora ochrony środowiska wiążącego charakteru, gdyż to nie w jego sprawie te orzeczenia zapadły. Ponadto RDOŚ w [...] zauważył, że orzeczenia te zostały wydane w nieobowiązującym już stanie prawnym, który nie uwzględniał chociażby nowelizacji ustawy procesowej, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Według RDOŚ w [...], prezentując swoje stanowisko Prezydent Miasta [...] nie uwzględnił art. 19 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji publicznej do rozstrzygania z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Polskie postępowanie administracyjne nie zna takiej instytucji procesowej, jak perpetuatio fori w odróżnieniu od modelu postępowania cywilnego. Polskie postępowanie administracyjne nie zna takiego rozwiązania, a jeżeli w toku postępowania doszło do ustalenia przesłanek uzasadniających właściwość Prezydenta Miasta [...], to jak najbardziej przekazanie według właściwości rzeczowej było uzasadnione. Ponadto RDOŚ w [...] nie może również zgodzić się ze stwierdzeniem jakoby instalacje wraz z terenem, do którego prowadzący posiada tytuł prawny oraz znajdujące się na nim urządzenia stanowiły teren zakładu i nie powinny być rozpatrywane indywidualnie w oderwaniu od całokształtu prowadzonej działalności przez Z. [...]. Zauważył, że zarówno przepisy ww. ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jak i ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U, z 2017 r., poz. 519 ze zm.) nie wiążą skutków działalności w postaci zanieczyszczeń z zakładem, tylko z nieruchomościami na których ono występuje. Wobec powyższego nieuzasadnione jest w tym przypadku prowadzenie postępowania w stosunku do wszystkich działek będących własnością Spółki I. [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej tym bardziej, że przepisy szczególne zawarte w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. odsyłają stricte do instalacji znajdującej się na zanieczyszczonym terenie. Przywołany zatem argument dotyczący pojęcia zakładu jest tutaj niewłaściwy. Odpowiedzialność z tytułu historycznego zanieczyszczenia, ewentualnie z tytułu szkody w środowisku, nie jest powiązana przedmiotowo z pojęciem "zakład", a jest powiązana z pojęciem "powierzchnia ziemi". Nie ma zatem żadnych podstaw, aby sprawy [...] odnosić do pojęcia "zakład" pomijając kluczowe zagadnienie ochrony powierzchni ziemi. Tutejszy Organ przedmiotowe zanieczyszczenie i możliwość nałożenia obowiązku przeprowadzenia badań na terenie działki [...], obręb [...] w B., rozpatrywał w kontekście całej instalacji do produkcji epichiorohydryny i chlorku allilu, której część stanowił magazyn propylenu, i dla której Wojewoda [...] udzielił Z. [...] S.A pozwolenia zintegrowanego. Mając na uwadze wytyczne Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska tut. Organ, rozpatrując sprawę ponownie zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, ustalił rodzaj działalności mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi na przedmiotowym terenie. W kolejnym etapie, obejmującym ustalenie listy substancji powodujących ryzyko, których wystąpienie w glebie lub w ziemi jest spodziewane na danym terenie, organ zakwalifikował produkcję aniliny i chlorku allilu do instalacji w przemyśle chemicznym (zgodnie z załącznikiem nr 2 do Rozporządzenia pkt. 17 ppkt 3 i 6). Niemniej jednak organ przeanalizował również możliwość kontaminacji środowiska w kontekście innych instalacji objętych wcześniej wspomnianym pozwoleniem zintegrowanym i nie znalazł podstaw do stwierdzenia ich wpływu na stan środowiska gruntowego, gdyż w technologii ich produkcji nie wykorzystywano metali ciężkich, których dotyczą przekroczenia. Ponadto z uwagi na znaczną odległość objętych pozwoleniem zintegrowanym składowisk - ISO i OSO, nie można brać pod uwagę jakiegokolwiek ich wpływu na zanieczyszczoną warstwę nasypową na przedmiotowej działce. Z uwagi na powyższe organ uznał, że indywidualne rozpatrywanie sprawy zanieczyszczenia metalami ciężkimi terenu działki, na której znajdował się magazyn propylenu jest jak najbardziej zasadne, a wręcz konieczne. Zdaniem organu uzależnienie przez ustawodawcę oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi od działalności prowadzonej na tym terenie znacznie ogranicza możliwość podjęcia działań w przypadku, gdy wykazanie związku przyczynowo-skutkowego między nimi jest niemożliwe. Zdaniem RDOŚ w [...], art. 362 wyposaża Starostę w kompetencje, pozwalające na nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego wobec czego wniósł o rozstrzygnięcie sporu i wskazanie jako organu właściwego w sprawie Prezydenta Miasta [...] pełniącego funkcję Starosty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Ww. sporami są sytuacje prawne, w których co do zakresu działania organów zachodzi rozbieżność, która powinna być usunięta na skutek podjęcia środków prawnych. Spór ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym (tożsamość strony), przedmiotowym (tożsamość żądania), przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wydając swoje orzeczenie, bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny aktualny na dzień orzekania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. sygn. I OW 210/11). Z uzasadnienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego oraz z odpowiedzi na wniosek udzielonej przez RDOŚ w [...] wynika, że istotą sporu jest wskazanie organu właściwego do kontynuowania postępowania wszczętego z urzędu przez RDOŚ na podstawie art. 101 f ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 519, ze zm.) w sprawie wydania decyzji nakładającej na władającego powierzchnią ziemi obowiązek przeprowadzenia badań zanieczyszczenia gleby i ziemi na terenie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] w B., gdzie znajduje się dawny magazyn propylenu Z. [...] S.A. w związku z zanieczyszczeniem metalami ciężkimi środowiska gruntowo-wodnego. W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno RDOŚ w [...], jak i Prezydent Miasta [...] uznały się za organy niewłaściwe do prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na władającego powierzchnią ziemi obowiązek przeprowadzenia badań zanieczyszczenia gleby i ziemi na terenie ww. działek ewidencyjnych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy administracji publicznej stosownie do art. 19 k.p.a. przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co należy rozumieć jako obowiązek każdego organu dokonania określonych ustaleń stanu faktycznego i analizy przepisów prawa w celu ustalenia, czy w danej sprawie organ jest uprawniony do podjęcia konkretnych działań administracyjnoprawnych. Ustalanie właściwości przez organ w danej sprawie powinno mieć miejsce przed wszczęciem postępowania, niezależnie od tego czy chodzi o postępowanie z urzędu, czy też na żądanie strony. W przypadku postępowania wszczynanego z urzędu, jeżeli ustalenia wstępne dały wynik negatywny co do właściwości, organ nie podejmuje dalszych czynności w sprawie ewentualnie zawiadamiając inny organ o sprawie. Nie jest to jednak przekazanie sprawy innemu organowi na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku gdy postępowanie wszczyna się na żądanie strony, jeżeli organ, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.). Przekazanie podania, sprawy "do organu właściwego“ w rozumieniu powyższego przepisu oznacza przekazanie do organu, który uznał za właściwy organ, do którego podanie wniesiono, co w praktyce nie zawsze musi oznaczać skierowania podania, sprawy do organu właściwego rzeczywiście w świetle prawa. Jednak organ, któremu zostało przekazane podanie, sprawa, nawet jeśli nie jest właściwy w sprawie, nie może z powołaniem się na przepis art. 65 § 1 k.p.a. zwrócić podania do organu, od którego je otrzymał, ani przekazać dalej innemu organowi, jego zdaniem właściwemu. Czyli w tym przypadku, obowiązek prawidłowego ustalenia właściwego organu do załatwienia danej sprawy, ciąży na organie, do którego wpłynęło podanie, co niewątpliwie stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 19 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono jednocześnie pogląd, według którego "(...) jeśli organ, do którego zwróciła się strona z wnioskiem o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę - powołując art. 65 § 1 k.p.a. - innemu organowi, to właśnie ten organ, któremu sprawa została przekazana, jeśli uważa że jest niewłaściwy, powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu przez sąd administracyjny“(zob. postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., sygn. II GW 15/11, LEX nr 1244907). Okolicznością bezsporną jest, że RDOŚ w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w trybie art. 101f ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519, ze zm.). Wszczęcie z urzędu postępowanie obligowało organ do dokonania uprzedniej oceny przesłanek leżących u jego podstaw. Bezspornym jest również to, że RDOŚ w [...] wydał w tej sprawie decyzję administracyjną, która została jednak uchylona w postępowaniu odwoławczym, a sprawa przekazana RDOŚ w [...] do ponownego rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia. Z akt sprawy wynika ponadto, iż pismem z 3 listopada 2017 r., znak: [...], uzupełnionym pismem z 15 grudnia 2017 r., znak: [...], RDOŚ w [...] przekazał Prezydentowi Miasta [...] do załatwienia sprawę zanieczyszczenia metalami ciężkimi środowiska gruntowo-wodnego na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...] w B., na której znajdowała się instalacja do magazynowania i dystrybucji propylenu Z. [...] w B. uznając się niewłaściwym do dalszego jej prowadzenia. RDOŚ w [...] stwierdził, że nie jest umocowany do wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia badań środowiska gruntowo-wodnego oraz przywrócenia stanu środowiska do obowiązujących standardów. Przekazanie spornej sprawy nastąpiło na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.). W drugiej kolejności wskazać należy, że wyniku prowadzonego przez RDOŚ w [...] postępowania, na podstawie art. 101f ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519, ze zm.), RDOŚ w [...] wydał decyzję z dnia [...] września 2016 r. nakładającą obowiązek wykonania badań środowiska gruntowo-wodnego na ww. działce w związku z istniejącym na tym terenie historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi, którą Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] czerwca 2017 r. uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (RDOŚ w [...]). Przekazanie to jest dla organu I instancji wiążące. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne było przekazanie sprawy przez RDOŚ w [...] Prezydentowi Miasta [...]. W opisanej sytuacji organ I instancji jest związany decyzją organu wyższego stopnia, który rozpatrzył odwołanie i wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzja ta jest ostateczna i wzruszona może być tylko przez sąd administracyjny bądź w trybach nadzwyczajnych (zob. postanowienie NSA z 11 lipca 2008 r., sygn. II OW 25/08, LEX nr 493701). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sytuacji kiedy organ administracji publicznej podejmuje postępowanie w danej sprawie, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające a następnie wyda decyzję merytoryczną, która na skutek wniesienia odwołania przez stronę zostanie uchylona przez organ wyższego stopnia i sprawa zostanie przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, organ ten nie może przerwać toczącego się postępowania i sprawę w toku przekazać w trybie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi, który jego zdaniem jest właściwy do załatwienia sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] jako organ właściwy w sprawie.