II SAB/Po 14/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi L. spółka prawa holenderskiego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] r. w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2013 r,, poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.) nakazał spółce [...] sp. z o.o. w [...] rozbiórkę obiektu budowlanego – małej hali produkcji świec – wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w [...] Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., [...] utrzymał opisaną wyżej decyzję w mocy, zaś wyrokami z dnia [...] r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn II SA/Po 9/15) oraz z dnia 13 października 2016 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (syg. II OSK 1674/15) oddalono skargę [...] sp. z o.o. oraz oddalono skargę kasacyjną tego podmiotu. Pismem z dnia [...] r. spółka [...] zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o doręczenie jej ostatecznej decyzji z dnia [...] r. oraz wniosła o przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania od wymienionej decyzji, podnosząc, że była stroną postępowania, ale nigdy nie doręczono jej decyzji organu I instancji. Spółka wskazała, że była inwestorem objętej decyzją rozbiórkową małej hali produkcji świec. Do pisma dołączono także odowłanie z dnia 16 STYCZNIA 2017 R. OD DECYZJI Z DNIA [...] R. Dnia [...] r. organ wezwał Spółkę do wyjaśnienia i wykazania stosownymi dokumentami, jaki posiada status prawny w kontekście obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] r. Spółka wyjaśniła, że posiada interes prawny w sprawie, ponieważ zbyła nieruchomość z budynkiem objętym nakazem rozbiórki spółce [...] sp. z o.o. i ponosi odpowiedzialność prawną wobec nabywcy nieruchomości za wszelkie wady prawne tej nieruchomości. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odpowiedział na wniosek [...] sp. z o.o. wskazując, że Prezes Zarządu obu spółek ([...] sp. z o.o. oraz [...].) O. J., jako osoba działająca w ich imieniu wiedział, o toczącym się postępowaniu administracyjnym i o nakazie rozbiórki. Organ wskazał także, że brak jest podstaw prawnych do uznania spółki [...] za stronę postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] r., a w konsekwencji nie ma podstaw do doręczenia Spółce przedmiotowej decyzji. Ponieważ Spółce nie przysługiwał status strony postępowania nie może ona skutecznie złożyć wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Decyzja jest ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działu II K.p.a. [...] pismem z dnia [...] r. wniosła o "uzupełnienie postanowienia", argumentując, że pismo organu z dnia [...] r. ma charakter postanowienia o oddaleniu wniosku Spółki o doręczenie decyzji oraz o oddaleniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Spółki uzupełnienie powinno nastąpić w zakresie elementów z art. 124 K.p.a., to jest poprzez sformułowanie w nich jednoznacznych rozstrzygnięć. W odpowiedzi pismem z dnia [...] r. organ wyjaśnił, że jego pismo z dnia [...] r. nie jest postanowieniem. Pismem z dnia [...] r. [...] wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Alternatywnie zwróciła się o potraktowanie jej wystąpienia jako zażalenia na wypadek, gdyby organ odwoławczy uznał pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. za postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] r., [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 37 § 2 K.p.a., uznał zażalenie za nieuzasadnione. W motywach rozstrzygnięcia organ – odnosząc się do żądań [...] – wyjaśnił między innymi, że [...] sprzedała nieruchomość, na której znajduje się budynek objęty nakazem rozbiórki, a zatem prawidłowo decyzję skierowano do [...] sp. z o.o. Jednocześnie wskazano, że strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może wystąpić z wnioskiem o wznowienie postepowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Pismem z dnia [...] r. [...] złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wskazując, że naruszono art. 235 § 1, art. 9, art. 35, art. 36 K.p.a. Wniosła przy tym o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do merytorycznego rozpoznania wniosków skarżącej z dnia [...] r. Wystąpiła nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, to jest w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są między innymi do rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), czy postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Nadto w myśl art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. można zarzucić organowi "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Bezczynność zaistnieje także wtedy, gdy w ramach postępowania administracyjnego nie podjęto aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest doprowadzenie organu do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony, względnie przymuszenie organu do dokonania czynności, w tym także czynności w ramach postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie spółka [...] wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu jej wniosku z dnia [...] r. W piśmie tym Spółka domagała się doręcznia jej jako stronie postępowania ostatecznej decyzji z dnia [...] r. oraz przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Ponadto do pisma dołączono odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Organ w reakcji na wniosek strony udzielił jej odpowiedzi w formie pisma informacyjnego. Należy podkreślić, że Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie przesądza o zasadności wniesionego do organu wniosku, ale o obowiązku zrealizowania przez ten organ nakazanych prawem czynności. Sąd dostrzega, że po wydaniu przywołanej wyżej decyzji z dnia [...] r. sprawa rozpoznawana była z inicjatywy [...] sp. z o.o. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także została skontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i Naczelny Sąd Administracyjny. To wszystko jednak nie może przysłaniać faktu, że sformułowane w piśmie z dnia [...] r. wnioski [...] są formalnie poprawne i nie ma przeszkód, aby nadać im bieg w trybie określonym w K.p.a. Nie przesądzając w tym miejscu w żadnym stopniu o sposobie załatwienia żądań [...] Sąd sygnalizuje, że z całą pewnością aktualizują one obowiązek podjęcia przez organ administracji działań w formie procesowej przewidzianej przez przepisy K.p.a. Dotyczy to w szczególności odwołania od decyzji z dnia [...] r. oraz wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Dodać w tym miejscu należy, że w bezpośredniej odpowiedzi na wystąpienie [...] organ skoncentrował się na wyjaśnieniu Spółce, że nie będąc stroną postępowania "nie jest uprawniona do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania". Organ pouczył też skarżącą, że "w przypadku, gdy decyzja jest już ostateczna, jest możliwość wzruszenia jej tylko w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działku II K.p.a.". Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że choć wystąpienie [...] ze stycznia 2017 r. według literalnego brzmienia nazwano odwołaniem i wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, to ewentualnie przedstawione żądania można było traktować także jako wniosek o wznowienie postępowania. Niezależnie od ostatecznej kawalifikacji pisma [...] z dnia [...] r., nie ulega wątpliwości, że zainicjowało ono określony etap postępowania – postępowanie odwoławcze, bądź postępowania wznowieniowe. W tej sytuacji organ nie powinien więc ograniczać swojej reakcji do wysłania do strony pisma opisującego stan sprawy i prawa wnioskodawcy. Przeciwnie powinien podjąć działania w celu wyjaśnienia intencji wnioskującej Spółki, a następnie – w zależności od jej stanowiska – wykonać nakazane przepisami postępowania działania ukierunkowane na załatwienie przedstawionych żądań. Zgodnie z art. 133 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 K.p.a. Natomiast w art. 133 K.p.a. ustanowiono 7 dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Przesłanie odwołania organowi wyższej instancji należące do obowiązku organu pierwszoinstancyjnego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). To samo dotyczy przesłania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli takowy wpłynął wraz z odwołaniem (właściwy do jego rozpoznania jest także organ drugiej instancji – zob. art. 59 § 2 K.p.a.). Organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest natomiast nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go wraz z aktami sprawy, chociażby nawet w jego ocenie odwołanie było z przyczyn materialnych, bądź formalnych oczywiście nieskuteczne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania – jak również o przywróceniu terminu do jego wniesienia – jest bowiem wyłącznie organ odwoławczy zgodnie z art. 134 K.p.a. W niniejszej sprawie organ, pomimo obowiązku wynikającego z art. 133 K.p.a., nie przekazał organowi wyższego stopnia złożonego przez [...] odwołania od decyzji z dnia [...] r. oraz wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Oznacza to, że organ pozostawał w bezczynności w tym zakresie. Podkreślić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie był uprawniony do oceny, czy złożone przez skarżącą odwołanie było dopuszczalne. To samo dotyczy także związanego z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu (art. 59 § 2 K.p.a.). Wszystkie powyższe uwagi będą również aktualne, jeżeli zostałoby ustalone, że żądania [...] z dnia [...] r. stanowią wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. – jak skarżąca sugeruje w skardze. Również i w tym przypadku wniosek taki powinien zostać przekazany organowi II instancji, jako że ten wydał decyzję w ostatniej instancji (por. art. 148 § 1 i art. 150 § 1 K.p.a.). Przekazanie wniosku o wznowienie postępowania organowi właściwemu należy kwalifikować jako czynność materialno-techniczną podlegającą w identyczny sposób ocenie w kontekście bezczynności przez pryzmat art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Podsumowując Sąd stwierdza, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie jaki omówiono powyżej. Stosownie do tego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] r. Sąd nie stwierdził zarazem, że bezczynność Inspektora Powiatowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tego punku widzenia znaczenie miał fakt, że nie doszło do niedziałania organu w ogóle, względnie do rażącej opieszałości. Wręcz przeciwnie, organ podejmował działania mające na celu pouczenie strony o jej prawach i robił to bez zbędnej zwłoki. Do niepodjęcia działań, które stały się podstawą uwzględnienia skargi, doszło natomiast – jak należy mniemać – z powodu nieporozumienia co do rzeczywistej woli [...] O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości [...] zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) oraz należna opłata skarbowa od złożonego jednego egzemplarza pełnomocnictwa.