I OSK 3380/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.M. i K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1817/17 w sprawie ze skargi K.M. i K.M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z [...] maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1817/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.M. i K.M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję z [...] marca 2017 r. wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Ł. na wysokości działki nr [...]. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej K.M. i K.M. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając: I. na podstawie art. 3 § 1 w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 oraz art. 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie za organem II instancji, wskutek błędu w ustaleniach faktycznych, iż wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na wysokości działki nr [...] spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, a tym samym, że nie zachodzi słuszny interes strony, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że takie zagrożenie bezpieczeństwa by nie powstało, co spowodowało oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy winna być ona uwzględniona, a decyzje organów I oraz II instancji uchylone, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku na skutek niewyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku zastosowania art. 29 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej rozporządzenie) jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, co uczyniło niemożliwym odtworzenie procesu myślowego Sądu, a tym samym poddanie go kontroli instancyjnej. Powyższe naruszenie zarówno łącznie jak i każde z osobna miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny wydanego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z przepisami prawa, musiałby skargę oddalić stosując art. 151 p.p.s.a. II. na podstawie art. 3 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 3) art. 29 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo odmówiły udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, podczas gdy wydanie takiego zezwolenia w okolicznościach sprawy było uzasadnione. Podnosząc tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] maja 2018 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnieśli, że "po terenie" działek nr [...] ustalony jest przebieg drogi KDD zapewniającej połączenie komunikacyjne z drogą KDL, zaś droga nr [...] jest na przedmiotowym odcinku zaliczona do dróg klasy technicznej, dla których dopuszcza się stosowanie zjazdów wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu, w tym również poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Skarżący kasacyjnie od 10 lat czynią starania o zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] planowana jest gminna droga dojazdowa KDD, jednakże Gmina od 10 lat z uwagi na brak środków w budżecie nie podejmuje działań w celu jej budowy, a nieruchomości pozostają przez tak długi czas bez dostępu do drogi publicznej, co z każdym rokiem generuje straty z uwagi na niemożliwość zagospodarowania nieruchomości i brak możliwości realnego wykonywania do nich prawa własności. Usytuowanie zjazdu na wysokości działki nr [...] jest możliwe ze względu na brak innej możliwości dojazdu do nieruchomości. Odnosząc się do argumentu bezpieczeństwa, jakie GDDKiA zobowiązana jest zapewnić na drogach krajowych, a które to bezpieczeństwo uległoby znacznemu pogorszeniu w przypadku zezwolenia na lokalizację zjazdu, skarżący kasacyjnie podnieśli, że droga krajowa nr 94 (dawniej droga krajowa nr 4) przestała być głównym południowym szlakiem tranzytowym pomiędzy przejściem granicznym z RFN a Ukrainą, w związku z oddaniem do użytku autostrady A4. Droga krajowa nr [...] pełni i będzie pełnić w większym stopniu funkcję lokalną, zaspokajając potrzeby mieszkańców położonych przy niej miejscowości. Ruch pojazdów silnikowych na odcinku [...] zmalał o 25%, natomiast na odcinku [...] o 22 %, podczas gdy w okresie 2010 – 2015 na sieci dróg krajowych objętej pomiarem zarejestrowano wzrost ruchu średnio o 14 %. Można jedynie przypuszczać, że wprowadzenie opłat za przejazd autostradą A4 spowoduje, że część kierowców będzie poruszała się drogą krajową nr [...], jednakże nie będzie to nadal ruch tak duży jak przed otwarciem autostrady, a tendencja zmniejszenia średniego dobowego ruchu pojazdów na odcinku [...] oraz [...] w stosunku do 2010 r. zostanie utrzymana. W ocenie autora skargi kasacyjnej, nie można na podstawie samej klasy techniczno-użytkowej drogi krajowej nr [...] wydać decyzji odmownej na lokalizację zjazdu. Zapewnienie bezpieczeństwa ruchu jest z pewnością istotną wartością, której należy strzec, niemniej jednak nie jest to wartość bezwzględna, na którą można powoływać się w każdym czasie i w każdych okolicznościach. Skarżący kasacyjnie zarzucili, że zaskarżony wyrok zawiera błędnie sporządzone uzasadnienie. Sąd pierwszej instancji w istocie w całości powielił argumentację organu II instancji, nie próbując zdobyć się na własną refleksję stanu sprawy. Sąd, który ma zbadać tzw. legalność orzeczenia wydanego przez organ, "w zaskarżonym wyroku nieustannie i praktycznie wyłącznie przytacza tezy postawione przez organ II instancji". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania sądowego, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, oparte o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z treści zarzutu oznaczonego w petitum skargi kasacyjnej nr I.1 oraz z argumentacji przedstawionej na jego poparcie wynika, że kasator kwestionuje nie tyle ustalenia przyjęte przez Sąd pierwszej instancji jako podstawę rozważań zaprezentowanych w zaskarżonym wyroku, lecz ich ocenę polegającą na zaakceptowaniu stanowiska organów obu instancji, że z uwagi na lokalizację wnioskowanego zjazdu na odcinku drogi krajowej, charakteryzującym się dużym natężeniem ruchu, zgoda na zjazd publiczny nie może być wydana, gdyż zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Decyzje organów administracji objęte kontrolą Sądu pierwszej instancji zapadły w następstwie rozpatrzenia wniosku K. i K. M. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Ł., na wysokości działki nr [...]. Odmawiając wydania zezwolenia organ przedstawił szereg argumentów uzasadniających zasadność tezy, że lokalizacja zjazdu zgodnie z wnioskiem zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Po pierwsze, organ wskazał, że wnioskowany zjazd byłby kolejnym obok istniejących zjazdów, których ogólna liczba, na odcinku drogi krajowej nr [...], od km 24+623 do km 26+700, wynosi 31, co stwarzałoby dodatkowy potencjalny punkt kolizji. Po drugie, podkreślono, że duże natężenie ruchu drogowego na tym odcinku drogi krajowej, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi 9403 poj./dobę, wraz z usytuowaniem kolejnego zjazdu, może powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu. Po trzecie, organ powołał się na zanotowaną przez zarządcę drogi krajowej nr [...] liczbę zdarzeń drogowych na w/w odcinku. W okresie od 2014 r. do 2016 r. miało miejsce 5 wypadków, w których jedna osoba zginęła, a 5 zostało rannych. Taka sytuacja, jak podkreślono w uzasadnieniu decyzji objętej skargą, "determinuje organ w sposób szczególny do podejmowania działań prewencyjnych, mających na celu ograniczenie ww. zdarzeń do minimum". Po czwarte, działka nr [...] na całej długości graniczącej z drogą krajową położona jest na łuku poziomym, a jezdnia w tym miejscu została oznakowana znakami poziomymi P-3a (linia jednostronnie przekraczalna – długa) i P-4 (linia podwójna ciągła), które stosuje się na łukach poziomych oraz łukach pionowych wypukłych o niedostatecznej widoczności oraz znakiem P-7b (linia krawędziowa – ciągła szeroka), stosowanym na łukach poziomych i pionowych wypukłych, oznaczającym zakaz wjazdu na pobocze. Dodatkowo, w wyniku analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego dokonanej przez zarządcę drogi, na długości działki nr [...] zostały zamontowane urządzenia bezpieczeństwa ruchu w postaci barier ochronnych. Przedstawioną wyżej argumentację, stanowiącą podstawę do przyjęcia, że lokalizacja zjazdu zgodnie z wnioskiem zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu drogowego, słusznie Sąd pierwszej instancji podzielił. Zaprezentowana w skardze kasacyjnej odmienna ocena w zakresie możliwych zagrożeń wskutek lokalizacji zjazdu, stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu. Oddanie do użytku autostrady A4, odciążającej drogę krajową nr [...] i zmniejszającej średni dobowy ruch pojazdów na tej drodze, nie powoduje przyjęcia, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, że droga krajowa nr [...] pełni "funkcję lokalną". Natężenie ruchu pojazdów na tej drodze nadal jest duże, a dodatkowe zagrożenie stanowi fakt, że na długości działki nr [...] jezdnia położona jest na łuku i została oznaczona odpowiednimi znakami poziomymi mającym na celu zwiększenie bezpieczeństwa poruszających się po drodze pojazdów. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). W orzecznictwie przyjmuje się również, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wad nie zawiera. Przedstawia ono stan faktyczny, jaki ustalił organ w zaskarżonej decyzji, przyjęty za podstawę rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zostały zaprezentowane w sposób, który umożliwia poznanie toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Sam fakt, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko prawne i argumentację przedstawioną przez organ w decyzji objętej skargą, nie może świadczyć o wadliwie przeprowadzonej kontroli sądowej czy naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.; tym bardziej, że w stanie faktycznym sprawy stanowisko organu zasługiwało na uwzględnienie. Nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (według brzmienia obowiązującego w dacie podjęcia decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, opublikowanego w Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.) oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Podkreślenia wymaga, że omawiany zarzut został częściowo wadliwie skonstruowany. Przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych zawiera sześć jednostek redakcyjnych (ustępów) o różnej treści normatywnej, zaś ze skargi kasacyjnej nie wynika, o którą jednostkę chodzi w tym zarzucie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o jakim mowa w powołanym na wstępie art. 183 § 1 p.p.s.a., nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek precyzyjnego określenia przepisu, którego naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny, ma być przedmiotem kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do zastępowania kasatora w formułowaniu zarzutów kasacyjnych, nie może też domniemywać, który przepis prawa jest przedmiotem zarzutu. Brak określenia w skardze kasacyjnej, którą jednostkę redakcyjną art. 29 ustawy o drogach publicznych miał naruszyć Sąd pierwszej instancji, powoduje, że zarzut naruszenia prawa materialnego w tym zakresie pozostać musi poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. określa, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów z dróg publicznych. Warunki te określone zostały w punktach 1-5 w zależności od klasy danej drogi. Z kolei art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zawiera ustawową definicję zjazdu, przez co należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W ocenie skarżących kasacyjnie, takie właśnie wyjątkowe okoliczności zachodzą w sprawie, skoro od 10 lat czynią starania o zapewnienie dostępu do drogi publicznej, a gminna droga dojazdowa do działek będących ich własnością, zaplanowana została wprawdzie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest przez Gminę realizowana. Skarżący kasacyjnie podnieśli również, że "usytuowanie zjazdu na wysokości działki nr [...] jest możliwe ze względu na brak innej możliwości dojazdu do Nieruchomości", a brak zgody stanowi ograniczenie ich prawa własności. Odnosząc się do tej argumentacji podkreślenia wymaga, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że odmawiając zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu organy wskazały na możliwość skomunikowania działki skarżących z drogą krajową poprzez zjazd indywidualny, zlokalizowany w km 25+905 na wysokości działki [...], który został wykonany do drogi dojazdowej pozostającej w pasie drogowym, mającej obsługiwać tę i inne działki przylegające do ww. drogi, a więc bez konieczności urządzania bezpośrednio zjazdu na drogę krajową. Zgodnie z definicją zjazdu indywidualnego zawartą w § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazdem indywidualnym może odbywać się ruch do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie, a więc do obiektów, w których nie jest prowadzona działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Wprawdzie z akt administracyjnych wynika, że skarżący planują prowadzenie działalności gospodarczej na działkach będących ich własnością, a dojazd do obiektów, w których jest prowadzona działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym zapewniać może jedynie zjazd publiczny (§ 55 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), jednak wobec niezakwestionowanej możliwości skomunikowania nieruchomości poprzez zjazd indywidualny na wysokości działki 484/1, nie można skutecznie bronić tezy, że należące do nich działki nie mają żadnej możliwości połączenia z drogą publiczną. Bez znaczenia prawnego w tej sytuacji pozostają argumenty, że Gmina [...] nie realizuje budowy drogi dojazdowej do działki skarżących, mimo, że została ona przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyjątkowe dopuszczenie zjazdu z drogi klasy GP, o jakim mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, może mieć miejsce jedynie w razie braku innej możliwości dojazdu do działki przyległej do tej drogi, co w sprawie nie zachodzi. Niezależnie jednak od powyższych okoliczności podkreślenia wymaga, że w stanie faktycznym sprawy odmowa wyrażenia przez organ zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej uzasadniona była względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co słusznie zaakceptował Sąd pierwszej instancji oddalając skargę. Uznając z tych przyczyn skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Ponieważ strona skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.