VII SA/Wa 1856/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U, z 2016r, poz. 23 ze zm.), zwanej dalej K.p.a, stwierdził na wniosek C. P. nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. P., Z. P. oraz E. B. pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ewid. [...], [...] obręb [...] "[...]", położonych przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, iż decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego została wydana na wniosek A. P. i Z. P. oraz E. B., którą udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...], na działkach nr [...] i [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna miasto [...]. Do wniosku dołączono projekt budowany budynku gospodarczego dwuczęściowego z poddaszem nieużytkowym. Projekt ten przewidywał budowę budynku gospodarczego parterowego (z poddaszem nieużytkowym), przykrytego dachem dwuspadowym, usytuowanego na działkach nr [...] i [...], obejmującego dwa segmenty (po jednym segmencie na każdej z działek), ze wspólną ścianą oraz umieszczonymi w tej ścianie przewodami kominowymi na granicy działek. W ocenie Wojewody [...] wniosek inwestorów niewątpliwie dotyczył jednego budynku gospodarczego usytuowanego na dwóch działkach. Tymczasem decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. po rozpatrzeniu opisanego wyżej wniosku udzielono A. P. i Z. P. oraz E. B. pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych w zabudowie bliźniaczej, na działkach nr [...] i [...], co oznacza, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z wnioskiem inwestorów. Organ pierwszej instancji w decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch budynków gospodarczych zatwierdził projekt budowlany przewidujący budowę jednego budynku gospodarczego, tym samym decyzja ta jest wewnętrznie sprzeczna. Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę, jako wydana w przedmiocie innym, niż określony treścią żądania strony, została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 §1 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] sierpnia 2016 r. odwołanie złożyli A. P., Z. P. oraz E. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012 r. Dokonując kontroli w trybie nieważnościowym decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. organ odwoławczy wyjaśnił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego. Wskazał, że zgodnie z art 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W ocenie organu odwoławczego z analizy projektu budowlanego wynika, że sporne zamierzenie budowlane polega na budowie jednego budynku gospodarczego. Zaprojektowany obiekt posiada m. in. wspólną ścianę dla obu "części" budynku, na wspólnym fundamencie. Organ odwoławczy wskazał również, że w projekcie budowlanym projektanci odpowiedzialni za jego sporządzenie wprost wskazali, że jest to "budynek gospodarczy, dwuczęściowy". Również w oświadczeniu złożonym na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, jako przedmiot inwestycji projektanci wskazali "Budowę budynku gospodarczego, dwuczęściowego". Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego podkreślił, że o przedmiocie inwestycji przesądza projekt budowlany nie zaś sposób, w jaki nazwał ją organ wydający pozwolenie na budowę. Kierując się powyższą argumentacją, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska Wojewody [...], co do kwalifikowanej wadliwości decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Dalej powołał art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wskazując, że z uwagi na fakt, iż działki inwestycyjne położone są na obszarze objętym zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla " [...]" –" [...]" –" [...]" – "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...]z [...] maja 1998r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1998r. , Nr [...], poz. [...]) inwestorzy nie byli zobligowani do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym w analizowanym przypadku nie naruszono rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że jakkolwiek sporne zamierzenie inwestycyjne zaprojektowane jest na dwóch działkach ewidencyjnych, to jednak objęte jest jednym pozwoleniem na budowę, wydanym w związku ze wspólnym wnioskiem inwestorów (współwłaścicieli działek nr ewid. [...] i [...] ). Każdy z inwestorów złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, co do której był sam współwłaścicielem oraz posiadał tytuł prawny. Ponadto, skoro E. B. (współwłaścicielka działki nr ewid. [...]) występowała razem z A. P. i Z. P. (współwłaścicielami działki nr ew. [...]) z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji to nie można uznać, że nie wyrażała ona zgody A. P. i Z. P. na realizację spornej inwestycji na działce nr ewid. [...]. Podobnie nie można uznać, że A. P. i Z. P. nie wyrażali zgody E. B. na realizację inwestycji na działce nr ewid. [...], skoro wspólnie złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do zarzutów C. P., iż nie wyraziła ona E. B. zgody na realizację spornej inwestycji na działce nr ew. [...] wskazał, że w aktach sprawy znajduje się jej oświadczenie z dnia 25 października 2012 r, że nie wnosi ona uwag i zastrzeżeń do przedmiotowego pozwolenia na budowę na ww. działkach. Tożsame oświadczenia złożone zostały przez pozostałych współwłaścicieli działek ewidencyjnych [...] i [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła C. P. Skarżąca podniosła, że wydana decyzja nie odpowiada prawu, narusza przepisy prawa materialnego oraz postępowania, bowiem przy jej wydaniu naruszono art. 32 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, a także § 3 pkt. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Skarżąca w obszernej skardze argumentowała, iż co prawda wyraziła zgodę A. P. i Z. P. na budowę budynku gospodarczego, ale zupełnie innego (bez żadnych instalacji wewnętrznych) niż faktycznie powstał, zaś E. B. nie dysponowała żadnym prawem do działki ewidencyjnej [...]. Powtórzyła także argumentację dotyczącą naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Podnosząc powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nie narusza prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."). Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski, B. Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck Warszawa 1996, s. 699) Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35). Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącymi jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r. sygn. akt II SA 981/88; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt. V SA 86/93; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn.. akt III ARN 15/94). Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wskazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niewadliwie uznał, że w niniejszej sprawie do takiego kwalifikowanego naruszenia prawa nie doszło. W sprawie nie jest sporne, że inwestorzy składając wniosek o pozwolenie na budowę budynków gospodarczych, nie udokumentowali w części prawa do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane. Faktem jest, że inwestorzy nie złożyli stosownych oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, co jak trafnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednakże inwestorzy wspólnie złożyli wniosek o pozwolenie na budowę, w wyniku którego organ wydał jedną decyzję. Tym samym jeżeli inwestorzy: E. B. – współwłaścicielka działki ewid. [...] oraz A. P. i Z. P. – współwłaściciele działki ewid. [...], wystąpili wspólnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę, to nie można uznać, że którykolwiek z inwestorów nie wyraził pozostałym zgody na realizację inwestycji na części nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, została prawidłowo przeanalizowana i oceniona przez organ odwoławczy jako naruszająca prawo, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia z tego powodu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja organu w tym zakresie, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasługuje w pełni na akceptację Sądu. W sprawie nie może także budzić wątpliwości, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzała projekt budowlany, który stanowił jej integralną część. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie podkreślił, że wskazany projekt budowlany dotyczył jednego budynku gospodarczego dwuczęściowego usytuowanego na dwóch działkach ze wspólną ścianą na granicy tych działek. Określenie przez Starostę [...] w decyzji o pozwoleniu na budowę, że dotyczy ona dwóch budynków gospodarczych w zabudowie bliźniaczej na wskazanych nieruchomościach, w żadnym razie nie może być ocenione, jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa przez udzielenie pozwolenia na budowę obiektu nie objętego wnioskiem inwestorów, a nadto sprzecznego z załączonym do wniosku projektem budowlanym. Zważywszy na powyższą argumentację Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.