II OSK 2600/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2232/17 w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2232/17, oddalił skargę E. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], odmówił wszczęcia na wniosek K. D. i P. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], umarzającej w całości postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na prace w zabytkowym układzie urbanistyczno-krajobrazowym K. - w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami administracji, służby zdrowia oraz handlu o powierzchni 200 m2 w poziomie parteru i garażem w podpiwniczeniu wraz z urządzeniami budowlanymi, z częściowym wykorzystaniem konstrukcji istniejącego budynku nr [...], po jego częściowym wyburzeniu na działkach nr ew. [...], [...] oraz części działki nr ew. [...], obręb [...] przy ul. S. w K, w oparciu o projekt budowlany wykonany przez D. sp. z o.o. Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się E. S., K. D. i P. D., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), umorzył postępowanie z wniosku E. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. W motywach rozstrzygnięcia zaznaczył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. wezwano skarżącą do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia 6 czerwca 2016 r., tj. do wskazania, czy ww. pismo ma być traktowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r., czy też jako wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W piśmie z dnia 13 lutego 2017 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie, skarżąca nie sprecyzowała swojego żądania, w związku z czym jej wniosek z dnia 6 czerwca 2016 r. został potraktowany jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r. i przekazany do organu właściwego - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Natomiast K. D. i P. D. w piśmie z dnia 15 lutego 2017 r. sprecyzowali swoje żądanie zawarte we wniosku z dnia 6 czerwca 2016 r., wskazując, że ma on być traktowany jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Po rozpoznaniu wniosku ww. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r. Rozstrzygnięcie to odnosiło się zatem jedynie do sytuacji prawnej K. D. i P. D.. Wobec powyższego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej, nie posiada ona interesu prawnego w niniejszym postępowaniu i nie może skutecznie wnieść środka zaskarżenia, tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca E. S. wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r., zarzucając naruszenie: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a., art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w pełni podzielił ustalenia i argumentację organu drugiej instancji, zgodnie z którą, skarżąca nie posiada przymiotu strony w dochodzeniu ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zauważył, że przymiot strony w postępowaniu przysługuje temu, kto spełnia przesłanki z art. 28 k.p.a. Wskazał, że K. D. i P. D. w piśmie z dnia 15 lutego 2017 r. sprecyzowali żądanie zawarte w skierowanym przez nich wniosku z dnia 6 czerwca 2016 r., wskazując, że wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r. Po rozpoznaniu ww. wniosku, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wszczęcia postępowania. Zatem, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zasadnie stwierdzono, że rozstrzygnięcie to odnosiło się wyłącznie do sytuacji prawnej K. D. i P. D. Sąd Wojewódzki podkreślił, że skarżąca została wezwana do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia 6 czerwca 2016 r., tj. do wskazania, czy ma ono być traktowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 - złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy też jako wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji - na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie piśmie z dnia 13 lutego 2017 r., skarżąca nie sprecyzowała jednak swojego żądania zawartego we wniosku z dnia 6 czerwca 2016 r. Oświadczyła jedynie, że "obowiązek ustalenia podstawy prawnej ciąży na organie, do którego wniosek wpłynął i winien wynikać z analizy niezbędnych do rozpatrzenia sprawy materiałów dowodowych". Sąd I instancji stwierdził, że w tym stanie rzeczy zasadnie ww. wniosek skarżącej został potraktowany przez organ jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r., nie zaś jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd podzielił zatem stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że skarżąca nie była stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, a kwestionowane rozstrzygnięcie nie wpływało bezpośrednio na jej sytuację prawną, w związku z czym nie posiadała ona interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu i nie mogła skutecznie wnieść przysługującego od postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. środka zaskarżenia, tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym zauważył, że fakt doręczenia skarżącej postanowienia do wiadomości nie kreuje samoistnie interesu prawnego adresata takiego postanowienia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. S, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie postanowienia organu z dnia [...] lipca 2017 r., pomimo że organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie posiadania przez skarżącą interesu prawnego, co doprowadziło do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego i odmowy uznania skarżącej za stronę postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania przed organem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r., ponieważ nie złożyła wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 pkt 12 oraz art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania w przedmiocie wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości sąsiedniej do jej nieruchomości i stanowiącej element tego samego historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w K. wniosła o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 6 kwietnia 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r., mocą którego organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wniosku E. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2017 r., odmawiającym na wniosek K. D. i P. D. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r. Spór sprowadza się zatem do oceny, czy prawidłowo organ odwoławczy, a także Sąd I instancji uznały, że skarżąca nie ma interesu prawnego w skarżeniu rozstrzygnięcia wydanego w następstwie wniosku złożonego przez inne podmioty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożona skarga kasacyjna nie jest w stanie skutecznie podważyć powyższego zapatrywania, co do zasadności rozstrzygnięcia, tak Sądu Wojewódzkiego, jak i organu administracji publicznej. I tak, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r., pomimo że organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie posiadania przez skarżącą interesu prawnego. Otóż, mając na uwadze procesowy charakter rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2017 r., wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając jako organ II instancji, w sposób należyty przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w zgodzie z powołanymi przepisami postępowania administracyjnego. Dla potrzeb niniejszego postępowania zbędne było ustalanie i czynienie rozważań, jaki wpływ ma zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r. na wpisaną do rejestru zabytków nieruchomość skarżącej, zarówno z uwagi na zabytkowy charakter samej nieruchomości, jak i na historyczny układ urbanistyczny, którego elementami są zarówno nieruchomość będąca przedmiotem decyzji, jak i nieruchomość należąca do skarżącej. Wystarczające było bowiem ustalenie, że skarżąca nie była stroną postępowania zwykłego, w którym zapadła sporna decyzja, że nie wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji (wobec niesprecyzowania podania, jej pismo zostało potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego), tak jak to uczynili K. D. i P. D. Kwestionowane przez skarżącą postanowienie dotyczyło wyłącznie posiadania interesu prawnego tych dwóch podmiotów do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a skoro tak, to zasadnie uznano, że nie ma ona interesu prawnego do wniesienia środka zaskarżenia od wydanego w stosunku do nich rozstrzygnięcia. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie zachodzi, gdyż po pierwsze, postępowanie administracyjne zakończone postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, nie dotyczyło skarżącej, lecz podmiotów wyżej wymienionych, ich legitymacji prawnej, a po drugie, nie można przyjąć, że to konkretne rozstrzygnięcie uniemożliwiło E. S. wystąpienie z własnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, celem ochrony praw, które w jej ocenie, zostały naruszone. W tym miejscu należy zauważyć, że organ umożliwił skarżącej wypowiedzenie się, co do żądania zawartego w jej piśmie z dnia 6 czerwca 2016 r., poprzez wskazanie, czy ma być ono traktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, czy jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie. Skarżąca nie zajęła konkretnego stanowiska w związku z wezwaniem, w konsekwencji czego, organ potraktował jej pismo z dnia 6 czerwca 2016 r., jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Na marginesie zauważyć należy, że postępowanie wznowieniowe, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bardziej zabezpiecza interes wnioskodawcy, gdyż bada się sprawę ponownie w jej całokształcie, niż postępowanie nieważnościowe, w którym stwierdza się jedynie zaistnienie określonych kwalifikowanych wad (art. 156 § 1 k.p.a.). W niniejszym postępowaniu administracyjnym, co należy jeszcze raz podkreślić, dotyczącym interesu prawnego K. D. i P. D., jako wnioskodawców postępowania nadzwyczajnego, skarżąca nie miała interesu prawnego mimo, że jest ona razem z nimi współwłaścicielką jednej nieruchomości. Jedynie K. D. i P. D. mogli złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jako bezpośredni zainteresowani rozstrzygnięciem, które pozbawiło ich możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej przez nich decyzji. Tym samym, nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Wbrew zapatrywaniu autora skargi kasacyjnej, w sprawie nie przyjęto, że skarżąca nie jest stroną postępowania przed organem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r., ponieważ nie złożyła wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, lecz że nie może skutecznie wnieść środka zaskarżenia od postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji złożonego przez inne podmioty. Należy bowiem rozróżnić sytuację, w której dochodzi do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na wniosek konkretnego podmiotu, a tym samym zachodzi konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, od sytuacji, w której, tak jak w niniejszej sprawie, nie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego i z natury rzecz krąg stron jest ograniczony. Tego zdaje się nie zauważać wnosząca skargę kasacyjną formułując swoje zarzuty w stosunku do rozstrzygnięcia o procesowym charakterze. W konsekwencji bezpodstawnie skarżąca kasacyjnie zarzuca również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 pkt 12 oraz art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zarzut odnośnie naruszenia wskazanych przepisów, mógłby być ewentualnie uwzględniony, gdyby kontrolą objęte było postanowienie odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wymaga też odnotowania, że wniesiony środek odwoławczy nie zawiera żadnego zarzutu powiązanego z podstawą prawną skarżonego rozstrzygnięcia organu administracji (art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12), czemu dał wyraz w punkcie 2 sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).