III SA/Wr 127/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia NSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Anna Moskała, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy za szkody w uprawach rolnych, lasach lub w budynkach służących do prowadzenia działalności rolniczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] grudnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej w skrócie k.p.a.), art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2137) i § 13m ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. G. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] odmawiającej L. K. przyznania pomocy finansowej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] października 2017 r. L. K. wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który poniósł szkody w uprawach rolnych, lasach lub w budynkach służących do prowadzenia przez niego działalności rolniczej, spowodowane wystąpieniem w lipcu 2017 r. gradu. Strona zadeklarowała, że szkody w jej gospodarstwie wystąpiły na powierzchni 90,12 ha gruntów. Do wniosku załączono odpis protokołu z dnia [...] sierpnia 2017 r. z oszacowania i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego, sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Z protokołu tego wynika, że niekorzystne zjawisko w postaci gradu wystąpiło w dniu [...] lipca 2017 r. i spowodowało szkody w uprawach w wysokości 30,30% średniej rocznej produkcji rolnej w tym gospodarstwie. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. G. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. na mocy § 13m ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił L. K. przyznania pomocy finansowej, wskazując, że pomoc przysługuje za szkody powstałe w sierpniu 2017 r., natomiast szkody w gospodarstwie wnioskodawcy powstały w lipcu 2017 r. W odwołaniu od ww. decyzji strona podniosła, że decyzja ta jest niesprawiedliwa, bowiem szkoda powstała także w wyniku gwałtownych zjawisk atmosferycznych występujących w innych niż w sierpniu miesiącach 2017 r. Odmowa płatności oparta jedynie na kryterium miesiąca, w którym wystąpiła szkoda, jest niezgodna z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi: sprawiedliwości, proporcjonalności, bezstronności i równości. Nadto narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. W tak ustalonym stanie faktycznym Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. podzielił stanowisko organu I instancji, wskazując, że warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej producentom rolnym, którzy ponieśli szkody w uprawach rolnych, lasach lub w budynkach służących do prowadzenia przez niego działalności rolniczej, spowodowane wystąpieniem w sierpniu 2017 r. huraganu, deszczu nawalnego lub gradu reguluje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z kolei zgodnie z § 13m ww. rozporządzenia Agencja udziela pomocy finansowej producentowi rolnemu, który poniósł szkody w uprawach rolnych, spowodowane wystąpieniem w sierpniu 2017 r. huraganu, deszczu nawalnego lub gradu. Ustawodawca zatem nie przewidział pomocy tego typu dla szkód powstałych w wyniku warunków atmosferycznych występujących w innych miesiącach 2017 r. Skoro grad w gospodarstwie wnioskodawcy spowodował szkody w lipcu 2017 r., to Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. G. nie miał podstaw prawnych do przyznania mu pomocy finansowej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy podkreślił, że przepisy krajowe i wspólnotowe określające zasady przyznawania ww. pomocy finansowej dla producentów rolnych mają charakter norm prawa publicznego, a zatem bezwzględnie obowiązującego i nie dopuszczają uznaniowości organów Agencji w ustalaniu kryteriów dostępu do programu, czy też wysokości płatności. Skoro wsparcie finansowe skierowane zostało tylko do przypadków niekorzystnych zjawisk występujących w sierpniu 2017 r., to organ według własnego swobodnego uznania, nie może przyznać pomocy finansowej za szkody, które miały miejsce w innym okresie, bowiem naruszyłby wówczas zasadę praworządności ( art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.). Uzasadnieniem odejścia od tej zasady nie może być samo poczucie niesprawiedliwości wyrażone przez stronę. Zadaniem organów jest stosowanie prawa a nie jego stanowienie. Ponadto organy administracji nie mają kompetencji do badania konstytucyjności przepisów prawa, a jedynie zobowiązane są do stosowania obowiązujących przepisów. Reasumując, organ odwoławczy wskazał, że w świetle zebranych w sprawie dowodów, treści odwołania wnioskodawcy oraz obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego, wydana w dniu [...] grudnia 2017 r. przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K.G. jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła naruszenie art. 32 Konstytucji oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez odmowę przyznania pomocy finansowej za szkody w uprawach rolnych w sytuacji gdy pomoc taka została przyznana innym podmiotom w analogicznej sytuacji, a jedynym kryterium stanowiącym o odmowie przyznania pomocy jest powołanie się na datę zdarzenia, w której wystąpiła szkoda. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl § 2 wyżej wymienionego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Z kolei po myśli art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, sąd administracyjny nie stanowi kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów, nie zastępuje więc organów w rozstrzyganiu spraw, ale - jak wskazano wyżej - ocenia wydane akty pod względem legalności. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego wydanie zaskarżonego aktu było dopuszczalne. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zostały one wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania tych decyzji z porządku prawnego. Przy czym, badając sprawę w wyżej opisanym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wskazane. Skarżący na etapie skargi, jak i odwołania, zarzucał organom wydanie niesprawiedliwych decyzji, podnosząc, że odmowa przyznania pomocy finansowej jedynie z powodu wystąpienia szkody w innym miesiącu niż sierpniu 2017 r. jest niezgodna z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi oraz postępowania administracyjnego. Natomiast w ocenie organów administracyjnych treść przepisu § 13m ust. 3 ww. rozporządzenia jest jasna i wyraźnie z niego wynika, że pomoc finansowa przysługuje wyłącznie w sytuacji wystąpienia szkody w uprawach rolnych spowodowanej wystąpieniem w sierpniu 2017 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Przy czym organy nie kwestionowały prawdziwości danych zawartych w protokole sporządzonym przez komisję powołaną przez wojewodę z dnia [...] sierpnia 2017 r., z którego wynika, że niekorzystne zjawisko atmosferyczne w postaci gradu wystąpiło w dniu [...] lipca 2017 r. i spowodowało szkody w uprawach w wysokości 30,30% średniej rocznej produkcji rolnej w tym gospodarstwie. Spór między stronami sprowadza się zatem do oceny, czy skarżącemu przysługuje prawo do przyznania pomocy finansowej z powodu wystąpienia w lipcu 2017 r. szkody w jego uprawach rolnych na skutek gradu. Zgodnie z § 13m ust. 3 ww. rozporządzenia pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji, na wniosek producenta rolnego złożony w terminie do dnia [...] października 2017 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Z kolei po myśli ust. 1 pkt 2 tego przepisu jednym z koniecznych warunków udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu jest poniesienie szkody w uprawach rolnych, spowodowanej wystąpieniem w sierpniu 2017 r. huraganu, deszczu nawalnego lub gradu. Jednoznaczna treść ww. przepisu wyklucza więc przyznanie w tym trybie pomocy finansowej skarżącemu za szkodę poniesioną w lipcu 2017 r. Tym samym odmowa organów przyznania pomocy finansowej w tym zakresie skarżącemu była słuszna. Jednak brak uprawnienia skarżącego wynikający z ww. przepisu nie przesądza jeszcze, że jego wniosek o udzielenie pomocy finansowej jest niezasadny. Należy bowiem zauważyć, że nie jest to jedyna podstawa przyznania pomocy finansowej przez Agencję. Obowiązujące w dacie wystąpienia szkód w uprawach rolnych skarżącego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przewiduje również inne podstawy wsparcia finansowego w związku z niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi, określając przesłanki pomocy i zasady ustalania jej wysokości. Między innymi na mocy § 2 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Agencja udziela pomocy finansowej na wznowienie produkcji w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Z kolei § 5 ww. rozporządzenia szczegółowo wyjaśnia na czym ta pomoc polega i pod jakimi warunkami jest udzielana. Poza przepisami ww. rozporządzenia w sprawie mają zastosowanie również przepisy wspólnotowe, w szczególności rozporządzenie Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r., uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. WE nr L 193/1 z 1 lipca 2014 r. z późn. zm.). W myśl art. 2 pkt 16 rozporządzenia nr 702/2014 niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej oznacza niekorzystne warunki pogodowe, takie jak: mróz, burza i grad, lód, ulewny lub długotrwały deszcz lub poważna susza, które niszczą ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej. Szczególnie istotny jest art. 25 rozporządzenia nr 702/2014 określający szczegółowo warunki pomocy oraz zasady ustalania wysokości szkody. Co prawda skarżący w dniu [...] października 2017 r. złożył wniosek o wsparcie finansowe na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Przy tym nie budzi wątpliwości, że formularz ten dotyczy przyznania pomocy finansowej w trybie § 13 m ust. 3 ww. rozporządzenia. Nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że skarżący we wniosku powołał się na powstanie szkód w uprawach rolnych powstałych w wyniku gwałtownych zjawisk atmosferycznych (gradu) występujących w dniu [...] lipca 2017 r. Natomiast organy administracyjne ograniczyły się jedynie do badania, czy spełniony został warunek powstania szkód w sierpniu 2017 r. Natomiast nie podjęły próby ustalenia i oceny, w kontekście przedstawionych przez skarżącego okoliczności, udokumentowanych protokołem komisji powołanej przez wojewodę, udzielenia mu pomocy finansowej na podstawie przepisów ww. rozporządzenia, obowiązujących w dniu powstania szkody, w tym § 2 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Tym bardziej, że organy nie kwestionowały, że szkody w uprawach rolnych wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej, co wypełnia przesłankę udzielenia pomocy określoną w § 5 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia. W ocenie Sądu okoliczności wskazane we wniosku, to jest powstanie szkód w uprawach rolnych, ich zakres i wysokość, udokumentowane protokołem komisji powołanej przez wojewodę, a więc okoliczności warunkujące udzielenie pomocy finansowej, niewątpliwie powinny wzbudzić wątpliwości organu odwoławczego, co do rzeczywistych intencji skarżącego. Chociaż wniosek został złożony na formularzu dotyczącym pomocy finansowej na podstawie § 13 m ust. 3 ww. rozporządzenia, to jednak powyższe okoliczności nie uprawniały organu odwoławczego do automatycznego zakwalifikowania wniosku jedynie w tym trybie. Należy bowiem zauważyć, że żaden przepis ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wskazuje, by do rozpoznawania wniosku o pomoc finansową dla producentów rolnych nie miały zastosowania zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Te reguły obligują zaś organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.) Szczególnie istotny jest ostatni obowiązek, który przejawia się również w tym, że nawet w sytuacji, gdy sformułowane przez stronę żądanie podjęcia przez organ określonego działania wyrażone zostało w sposób jednoznaczny, organ powinien dostosować podejmowane przez siebie czynności do etapu toczącego się postępowania administracyjnego i dopuszczalnych w danym momencie środków prawnych. Obowiązkiem organu jest rozważenie (przy uwzględnieniu słusznego interesu strony oraz dbałości, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa) wszystkich możliwych środków dopuszczonych przepisami prawa służących należytemu załatwieniu sprawy. Tym bardziej, że z treści wniosku jasno wynika, że skarżący powołuje się na powstanie szkody z lipca 2017 r. i jednocześnie domaga się w nim przyznania pomocy finansowej na druku za szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w sierpniu 2017 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w postaci huraganu, deszczu nawalnego lub gradu. Daje to podstawę do przyjęcia, że nie orientuje się w zakresie przysługujących mu uprawnień. W konsekwencji organ odwoławczy powinien powziąć wątpliwość co do żądania zawartego we wniosku i podjąć się dokonania ustaleń w zakresie rzeczywistej woli wnioskodawcy, rozważając potraktowanie wniosku, jako wniosku o udzielenie pomocy finansowej na mocy przepisów ww. rozporządzenia, a nie tylko w oparciu o § 13m ust. 3 ww. rozporządzenia. Zaniechanie organu w tym zakresie prowadzi, w ocenie Sądu, do niemogącego być zaakceptowanym wykorzystania przez państwo, w imieniu którego organ działa, nieznajomości prawa obywatela w celu pozornie "poprawnego" i szybkiego załatwienia sprawy i jest sprzeczne z art. 9 i art. 8 § 1 k.p.a., gdyż z pewnością nie prowadzi do budowania zaufania obywateli do organów państwa. Nie można bowiem zapominać, że postępowaniu administracyjnemu winno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Rzeczą organu będzie więc rozważenie, czy na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu powstania szkody (lipiec 2017 r.) skarżący był uprawniony do otrzymania pomocy z uwagi na zniszczone przez opady gradu uprawy. Reasumując, należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały przedwcześnie, z pominięciem obowiązku dokonania niezbędnych, a istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i art. 9 k.p.a. mogący mieć wpływ na wynik postępowania. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł o ich uchyleniu sentencji wyroku.