II OSK 59/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 346/18 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 346/18, oddalił skargę I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 151 § 1 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 2 k.p.a., odmawiającą, z wniosku I. K., uchylenia decyzji ostatecznej PINB z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] (nakazującej J. K. doprowadzenie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] położonej w miejscowości S. [...], gmina [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie rozbiórki okapu budynku mieszkalnego o szerokości 85 cm zlokalizowanego od strony działki sąsiedniej nr [...]) i umorzenia postępowania w powyższej sprawie. Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że przesłanką wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez organ, że skarżąca I. K. nie ma przymiotu strony postępowania. Sąd podkreślił, że decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. została wydana na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), a krąg adresatów tej decyzji jest wyznaczony przepisem art. 52 Prawa budowlanego. Przy czym zaznaczył, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżąca powoływała się na okoliczność bycia inwestorem, a w skardze wskazała nadto na okoliczność nabycia w dniu 29 grudnia 2017 r. własności przedmiotowej nieruchomości do majątku wspólnego, fakt oparcia zaskarżonej decyzji na treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a nie na przepisie art. 52 tej ustawy nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Oba bowiem powołane przepisy wskazują jako stronę inwestora, jak i właściciela nieruchomości. Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżąca nie była właścicielem, ani współwłaścicielem nieruchomości w postaci działki nr [...] położonej w S. [...]. W jego ocenie, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nie przysługiwał wnioskodawczyni przymiot strony, jako inwestorowi. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości i przyznaje to sama skarżąca w uzasadnieniu skargi, że pozwolenie na budowę było wydane na wniosek i na rzecz jedynie J. K., który był też wówczas wyłącznym właścicielem nieruchomości. Od czasu wydania pozwolenia na budowę w 2006 r., a także w późniejszych postępowaniach nadzwyczajnych prowadzonych od 2009 r. i wreszcie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., to J. K. uznawany był za inwestora w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i fakt ten nie był przez niego w toku tych postępowań nigdy kwestionowany. Takiej oceny nie podważają podnoszone przez skarżącą okoliczności. Fakt, iż skarżąca była żoną J. K., a także powoływana okoliczność czynienia w związku z budową przedmiotowego budynku nakładów z majątku wspólnego na majątek osobisty J. K., mogą być traktowane, jako okoliczności wskazujące na faktyczny interes skarżącej. Nie dowodzą natomiast interesu prawnego, który pozwalałby na przyjęcie, że skarżąca powinna była brać udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Skarżąca w dacie wydania tej decyzji nie należała bowiem do kręgu podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane. Z wymienionej przyczyny także fakt wejścia w dniu 29 grudnia 2017 r. przedmiotowej nieruchomości do majątku wspólnego małżonków K., na mocy umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego, którego wypis dołączony został do skargi, nie przemawia za uznaniem, iż skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną w dniu [...] stycznia 2013 r., a więc na kilka lat przed zawarciem przedmiotowej umowy. Jak wskazuje się w doktrynie prawa oraz orzecznictwie, jeżeli dopiero w trakcie postępowania administracyjnego pojawiły się okoliczności nadające danemu podmiotowi status strony postępowania, np. dana osoba kupiła nieruchomość, której dotyczy prowadzone postępowanie administracyjne, to zarzut pozbawienia tej osoby możliwości uczestniczenia w postępowaniu przed kupnem nieruchomości jest bezpodstawny. Analogicznie należy ocenić sytuację, gdy nabycie nieruchomości nastąpiło już po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej. Sąd Wojewódzki podniósł także, że z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub, która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział w sprawie. Podmiot wnoszący o wznowienie postępowania administracyjnego powinien przedstawić okoliczności wykazujące istnienie podstawy wznowienia, w tym także podstawy przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast w niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczności nie zostały przez skarżącą wykazane. Dodatkowo Sąd zauważył, że skarżąca I. K. odbierała korespondencję kierowaną do J. K., w tym odebrała przesyłkę zawierającą decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2010 r., nakładającą na J. K. obowiązek likwidacji okapu budynku mieszkalnego od strony działki sąsiedniej nr [...] oraz zawiadomienie o terminie oględzin przedmiotowego budynku wyznaczonym na dzień 10 stycznia 2013 r., która to czynność postępowania administracyjnego bezpośrednio poprzedzała wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Mimo to skarżąca nie powoływała się wówczas na przymiot strony w toczącym się postępowaniu, a podanie o jego wznowienie wniosła dopiero w 2017 r. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, z jednoczesnym pozostawieniem do rozstrzygnięcia temu Sądowi o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a., poprzez brak zastosowania tych przepisów oraz zaniechanie uchylenia decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2018 r., pomimo że decyzja ta została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, wymienionych w pkt 2 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej oraz art. 28 k.p.a., polegającym na bezzasadnym przyjęciu, iż I. K. nie przysługiwało prawo strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2013 r.; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów oraz błędne przyjęcie, że I. K. nie przysługiwało prawo strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją PINB z [...] stycznia 2013 r., w przedmiocie nakazania mężowi skarżącej, J. K., rozbiórki okapu domu mieszkalnego, podczas gdy, prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż skarżąca akceptując i współfinansując wznoszenie budynku mieszkalnego przez małżonka na działce gruntu, stanowiącej jego majątek odrębny nie miała przymiotu inwestora zarówno przy ubieganiu się o zezwolenie na budowę tego budynku, jak i później, przy wydawaniu decyzji nakazującej częściową rozbiórkę tego budynku; b) art. 281 k.r.i.o., poprzez brak zastosowania oraz art. 28 k.p.a., poprzez wadliwą wykładnię oraz wadliwe przyjęcie, że I. K. nie przysługiwało prawo strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym częściowej rozbiórki budynku mieszkalnego, wzniesionego przez nią wraz z mężem na nieruchomości stanowiącej jego majątek odrębny, pomimo że w tym budynku małżonkowie K. wspólnie zamieszkiwali, a przez to służył on zaspokojeniu potrzeb rodziny i dlatego nakaz rozbiórki tego budynku godził w sposób oczywisty w prawnie uzasadniony interes skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z dnia 20 października 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesiona skarga kasacyjna nie jest w stanie skutecznie zakwestionować stanowiska [...]WINB, ocenionego przez Sąd Wojewódzki, odnośnie zasadności odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, z uwagi na brak przymiotu strony podmiotu wnioskującego o wznowienie postępowania administracyjnego. Wniesiony środek zaskarżenia nie zawiera zarzutów odnoszących się do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, tj. art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ani też podważających ustalony w sprawie stan faktyczny, brak jest jakichkolwiek zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Powyższe skutkuje znacznym ograniczeniem kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia. Rozpoznając zatem wniesioną skargę kasacyjną w zakresie podniesionych zarzutów stwierdzić należy, że są one niezasadne. Przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego była decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2013 r., wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, nakazująca J. K. rozbiórkę okapu budynku mieszkalnego o szerokości 85 cm zlokalizowanego od strony działki sąsiedniej. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, krąg adresatów tej decyzji wyznaczony jest przepisem art. 52 Prawa budowlanego (na marginesie brak jest także zarzutu kasacyjnego odnoszącego się do ww. normy prawnej), zgodnie z dyspozycją którego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy. W dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. i wcześniej, co jest bezsporne, I. K. nie była właścicielem, ani współwłaścicielem działki położonej w S. [...] oznaczonej nr [...]. Nie sposób też uznać, aby była ona inwestorem (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) robót budowlanych, prowadzonych na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...], związanych z budową budynku mieszkalnego, w stosunku do części którego prowadzone było postępowanie zakończone decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2013 r. Pozwolenie na budowę było wydane na wniosek i na rzecz jedynie J. K., który był też wówczas wyłącznym właścicielem nieruchomości. Od czasu wydania pozwolenia na budowę w 2006 r., a także w późniejszych postępowaniach nadzwyczajnych prowadzonych od 2009 r. i wreszcie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., to J. K. uznawany był za inwestora i fakt ten nie był przez niego w toku tych postępowań nigdy kwestionowany. Zgodnie z art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego, uczestnikiem procesu budowlanego jest inwestor. Do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie: 1) opracowania projektu budowlanego i, stosownie do potrzeb, innych projektów, 2) objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, 3) opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, 4) wykonania i odbioru robót budowlanych, 5) w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi, nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych - przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Inwestor może ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego na budowie. Inwestor może zobowiązać projektanta do sprawowania nadzoru autorskiego (art. 18 Prawa budowlanego). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Skład obecnie orzekający podziela, że choć samo pojęcie inwestora nie zostało wprost zdefiniowane w Prawie budowlanym to nie powinno nasuwać większych wątpliwości, że to osoba fizyczna lub prawna dokonująca inwestycji (czyli nakładów gospodarczych, których celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego). Inwestorem jest zawsze podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a który następnie będzie adresatem wydanej w tym przedmiocie decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2870/16). I. K. nie wykazała, aby ponosiła jakiekolwiek nakłady związane z budową budynku mieszkalnego, nie była także adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie posiadała ona przymiotu strony, jako inwestor, w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), ani w postępowaniu w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 52 Prawa budowlanego). Nie podważyła, poprzez zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zapatrywania organów, że wyłącznym inwestorem robót budowlanych był J. K. Sąd I instancji, prawidłowo także podkreślił, że z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub, która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział w sprawie. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się w takim wypadku do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. W orzecznictwie przyjęto, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznego z potrzebami danej osoby. Podmiot wnoszący o wznowienie postępowania administracyjnego powinien przedstawić okoliczności wykazujące istnienie podstawy wznowienia, w tym także podstawy przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczności nie zostały przez skarżącą wykazane. Jak wyżej zaznaczono, I. K. nie dowiodła, aby ponosiła jakiekolwiek nakłady związane z budową budynku mieszkalnego, realizowanego na nieruchomości stanowiącej majątek jej męża, nie była adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność ponoszenia nakładów finansowych sama w sobie jeszcze nie stanowi podstawy do przyznania statusu strony postępowania. Budynek nie może być uznany za przedmiot majątku wspólnego odrębny od gruntu, a to z uwagi na art. 46 § 1 i art. 48 Kodeksu cywilnego. Skoro nieruchomość należała do męża skarżącej, jako majątek odrębny, to również budynek (w tym przypadku żona może ew. dochodzić zwrotu nakładów na podstawie art. 45 § 1 k.r.i.o.). I. K. stała się współwłaścicielem zabudowanej działki nr [...], na mocy umowy darowizny dopiero w dniu 29 grudnia 2017 r., tj. po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wnosząca skargę kasacyjną statusu strony postępowania nie może także wywodzić z art. 281 k.r.i.o. (jeżeli prawo do mieszkania przysługuje jednemu małżonkowi, drugi małżonek jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny). Sam fakt zamieszkiwania w budynku mieszkalnym objętym postępowaniem to za mało, aby można było przyznać status strony postępowania, gdy weźmie się pod uwagę zakres postępowania administracyjnego, którego wznowienia żąda skarżąca. Dla przypomnienia, obowiązek rozbiórki dotyczył wyłącznie okapu budynku mieszkalnego o szerokości 85 cm, zlokalizowanego od strony działki sąsiedniej nr [...]. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.