IV SA/Wa 70/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Nr [...] Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] października 2016 r., znak [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) - po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] dalej: skarżący) od decyzji Starosty [...] (dalej: organ I instancji) Nr [...], znak [...] z [...] kwietnia 2016 r. orzekającej o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] dzielnica [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...] ) stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0.1383 ha z obrębu [...] wykazanej na mapie z projektowanym podziałem sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. S. i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 listopada 2011 r. pod nr [...] wydzieloną z działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz: 1) S. W. s. A. i J. w udziale 24/72, 2) A. W. c. P. i C. w udziale 9/72, 3) M. W. c. B. i A. w udziale 15/72, 4) D. W. c. K. i W. w udziale 8/72, 5) M. W. c. J. i D. w udziale 8/72, 6) M. W. c. J. i D. w udziale 8/72, zobowiązującej do zwrotu na rzecz Miasta [...] odszkodowania w wysokości: 43 611, 27 zł (słownie: czterdzieści trzy tysiące sześćset jedenaście złotych dwadzieścia siedem groszy). W decyzji z [...] października 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przestawiał się następująco: W piśmie z 1 sierpnia 1991 r. spadkobiercy J. W. i A. W. wystąpili do Urzędu Gminy [...] z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonych decyzją Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] znak [...] z [...] lutego 1974 r. Następnie w piśmie z 22 października 2001 r. S. W. , B. W., M. D. oraz J. W. wystąpili o zwrot części nieruchomości położonej przy dawnej ul. [...] - tj.: części nieruchomości położonej przy Trasie [...]. Jednocześnie wnieśli o zwrot pozostałej części gruntu po uregulowaniu stanu prawnego. Natomiast w piśmie z 19 czerwca 2009 r. S. W. , J. W., M. D., A. W., M. W. poinformowali, że ubiegają się o zwrot działki nr [...] z obrębu [...] i wnieśli o objęcie tej działki odrębnym postępowaniem zwrotowym. W piśmie z 5 marca 2012 r. S.W., A.W., M.W., J.W. podtrzymali stanowisko o zwrot nieruchomości położonej w [...] , tj. dawnej działki nr ew. [...] z obrębu [...] objętej decyzją wywłaszczeniową nr [...] z [...] lutego 1974 r. B. W. w dniu 11 czerwca 2012 r. oświadczył, że podtrzymuje stanowisko o zwrot m. in. części działki nr [...] (projektowana [...] ) z obrębu [...]. W decyzji nr [...] z [...] grudnia 2012 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...] ) stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0.1383 ha, powstałą z wydzielenia z działki nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] IX Wydział Ksiąg Wieczystych. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] w decyzji nr [...] z [...] 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał wówczas, na konieczność ustalenia przez organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości - jakie było planowane przeznaczenie działki aktualnie oznaczonej jako działka nr [...] - projektowanej [...] z obrębu [...] i czy działka ta miała być również przeznaczona pod budowę parkingo-garażu, czy np.: pod infrastrukturę osiedla. Wskazano także na błędy w operacie szacunkowym i całkowite pominięcie przez rzeczoznawcę majątkowego w dokumencie wyceny - stanowiącym kluczowy dowód w sprawie o zwrot - wartości naniesień na nieruchomości i ograniczenie się tylko do podsumowania, że naniesienia te nie wpływają na wartość nieruchomości. Decyzję Wojewody [...] z [...] 2013 r. Nr [...] do WSA w [...] zaskarżyli J. W., S. W. , A. W., M. W.. WSA w Warszawie wyrokiem sygn. I SA/Wa 2328/13 z 6 czerwca 2014 r. oddalił skargę na decyzję Wojewody [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy – organ I instancji w decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] dzielnica [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...] ) stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0.1383 ha z obrębu [...] wykazanej na mapie z projektowanym podziałem sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. S. i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 listopada 2011 r. pod nr [...] wydzieloną z działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Od decyzji Starosty [...] w piśmie z 16 maja 2016 r., znak [...] odwołanie złożył Prezydent [...] , zarzucając organowi I instancji niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, zmierzającą do ustalenia, że nie został zrealizowany na ww. nieruchomości cel wywłaszczenia oraz, że zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odwołaniu zwrócono także uwagę, że decyzja zatwierdza podział nieruchomości i została wydana z naruszeniem art. 93 ust. 3 u.g.n., gdyż projektowane do wydzielenia działki gruntu nie posiadają dostępu do drogi publicznej oraz, że oprócz omawianej działki nr [...] decyzja "zwrotowa" wydziela również działkę projektowaną nr [...], która nie ma dostępu do drogi publicznej. W odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji Starosty [...] Nr [...] i orzeczono co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że nie jest trafne stanowisko Starosty w sytuacji, gdy projektowany parkingo-garaż osiedlowy zajmuje bardzo niewielką część proj. działki nr [...] , to brak zrealizowania na niej celu wywłaszczenia wynika z faktu braku wybudowania na działce ww. obiektu. Ponadto według skarżącego, Starosta rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 u.g.n. powinien najpierw ustalić cel wywłaszczenia, a następnie ustalić, czy nieruchomość stała się zbędna z punktu widzenia realizacji tego celu. Skarżący uważa, że należało uznać, iż na proj. działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż wybudowanie infrastruktury i urządzeń służących mieszkańcom w postaci drogi osiedlowej i zieleni osiedlowej, czy w późniejszym okresie w postaci myjni samochodowej, mieści się w realizacji budowy osiedla mieszkaniowego i jest zgodne z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej. W decyzji z [...] października 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Nr [...] z [...] października 2016 r. organ odwoławczy wskazał, że w świetle powołanych w uzasadnieniu decyzji regulacji prawnych oraz mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych, miał obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drugiej kolejności, czy na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, określić w jakim nastąpiło to terminie i czy termin ten wyczerpuje jedną z dwóch przesłanek ustanowionych w u.g.n. Organ odwoławczy podkreślił, że odesłanie do przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określonych w art. 137 u.g.n., czyni roszczenie o zwrot nieruchomości lub jej części skutecznym, tylko w przypadku spełnienia się tych przesłanek. Przesłanki te stanowią prawną definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W każdej więc innej sytuacji, niż określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość - w ujęciu prawnym - należy uznać za niezbędną na cel wywłaszczenia, nawet gdy po zrealizowaniu inwestycji celu wywłaszczenia i wykorzystywaniu nieruchomości na ten cel nastąpi zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości na inny cel. Organ II instancji badając prawidłowość orzeczenia organu I instancji w zakresie - zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] dzielnica [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...] ) stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0.1383 ha z obrębu [...] wykazanej na mapie z projektowanym podziałem sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. S. i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 listopada 2011 r. pod nr [...] wydzieloną z działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], wyjaśnił, że zgromadzony w przedmiotowym postępowaniu materiał dowodowy wskazuje, że nieruchomość wywłaszczona decyzją nr [...], zgodnie z lokalizacją inwestycji Nr [...] z [...] grudnia 1972 r. wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] przeznaczona została pod osiedle mieszkaniowe [...]. W ocenie Wojewody, z posiadanych dokumentów w sprawie wynika, że w decyzji nr [...] z [...] stycznia 1974 r. anulowano decyzję o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] grudnia 1972 r. W decyzji nr [...] z [...] sierpnia 1974 r. anulowano decyzję nr [...] z [...] stycznia 1974 r. W decyzji nr [...] z [...] września 1975 r. anulowano decyzję nr [...]. Ostatecznie decyzją z [...] września 1975 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji ustalono lokalizację osiedla mieszkaniowego [...] na terenie położonym w dzielnicy [...] o powierzchni 46 ha. Plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego [...] w [...] został zatwierdzony decyzją Urzędu [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z [...] 1974 r., znak sprawy [...]. Według organu II instancji, zgromadzone dokumenty w sprawie wskazują, że w ramach realizacji osiedla [...] na terenie działki nr [...] projektowany był czterokondygnacyjny parkingo-garaż osiedlowy - część, oznaczony na planie numerem [...], infrastruktura - chodniki i droga dojazdowa do parkingo-garażu oraz zieleń (trawniki i drzewa). W ocenie organu II instancji, na nieruchomości nie powstała planowana inwestycja. Fakt ten potwierdzają zdjęcia lotnicze wykonane w 1982 r. oraz w 1987 r., które wskazują, że na obszarze działki nr [...] z obrębu [...] [...] - nie zrealizowano czterokondygnacyjnego parkingo-garażu służącego mieszkańcom osiedla, a teren jest niezabudowany. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, według którego ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dokonywana jest na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, w szczególności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, decyzji zatwierdzających plany realizacyjne inwestycji oraz planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w danym czasie. Według organu odwoławczego, dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty, określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Wojewoda uznał za słuszne stanowisko organu I instancji, że nie podlega ocenie realizacji celu wywłaszczenia późniejsze zagospodarowanie nieruchomości przez Gminę, jeśli nie ma ono związku z celem wywłaszczenia. Zdaniem organu II instancji, z materiału dowodowego w sprawie wynika, że decyzją nr [...] z [...] lipca 2001 r. Burmistrz Gminy [...]-[...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę czterostanowiskowej myjni samochodowej, natomiast w decyzji nr [...] z [...] stycznia 2002 r. zezwolił na użytkowanie zrealizowanej inwestycji osobie fizycznej. W ocenie organu odwoławczego, na podstawie akt sprawy ustalono, że myjnia samochodowa została zlokalizowana na terenie działki nr [...] z obrębu [...] [...] dzielnica [...] . Myjnia ta funkcjonowała do 2015 r., a następnie została rozebrana. Jednak myjnia ta nie była celem wywłaszczenia. Organ II instancji wyjaśnił, że w celu ustalenia sytuacji prawno-faktycznej nieruchomości stanowiącej przedmiot zwrotu w dniu 6 listopada 2015 r. Starosta dokonał oględzin działki. Ustalono, że część terenu działki nr [...] jest ogrodzona. Ogrodzenie wykonane jest z kątowników metalowych, od strony ul. [...] usytuowana jest brama wjazdowa. Ogrodzony teren częściowo utwardzony jest kostką brukową oraz pokryty nawierzchnią betonową. Występują również krzewy i świerk. Brak jest zabudowań na nieruchomości. Przed ogrodzeniem od strony ul. [...] na działce nr [...] znajduje się wjazd utwardzony kostką, zieleń, teren porośnięty trawą. W ocenie organu II instancji, na podstawie zgromadzonych dowodów - Starosta [...] ustalił, że projektowany budynek parkingo-garaż osiedlowy czterokondygnacyjny w ramach realizacji osiedla [...] nie został wybudowany, a tym samym cel wywłaszczenia na terenie przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. Według Wojewody, materiał dowodowy organu I instancji pozwalał na zbadanie stanu zagospodarowania działki w okresie od daty złożenia wniosku o zwrot, tj. od 1991 r. do 22 kwietnia 2004 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej przesłanki zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n. Organ II instancji uważa, że należy uznać, że część nieruchomości objętej wywłaszczeniem na mocy decyzji [...] z [...] lutego 1974 r., a stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w świetle obowiązujących przepisów prawa stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłego właściciela. Organ odwoławczy oceniając operat szacunkowy działki nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] dzielnica [...] sporządzony przez T. T.- rzeczoznawcę majątkowego w dniu 6 listopada 2015 r. uznał, że został on sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Odnosząc się do wniesionych przez M. W. uwag do operatu szacunkowego w zakresie wyceny wartości rynkowej nieruchomości według stanu z dnia zwrotu organ II instancji wyjaśnił, że uwzględniając wniesione uwagi - rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy zamienny, w którym wskazał, że na nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia było przyłącze wody i energii elektrycznej, kanalizacja lokalna, natomiast według stanu na dzień zwrotu zlokalizowana jest miejska sieć wodociągowa, energetyczna i kanalizacyjna. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 17 649 m2 zgodnie z decyzją wywłaszczeniową nr [...] z [...] lutego 1974 r. dla właścicieli wynosiło 573 386 zł, natomiast kwotę: 8 645 zł otrzymał dzierżawca za nasadzenia poczynione na gruncie - chryzantemy. Według organu II instancji, zgodnie z operatem szacunkowym z 6 listopada 2015 r. zwaloryzowana wskaźnikami cen towarów i usług konsumpcyjnych kwota odszkodowania ustalona dla spadkobierców właścicieli za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 17 649 m2 w decyzji nr [...] z [...] lutego 1974 r. wynosi 284 225,14 zł, nakłady dzierżawcy - chryzantemy 4 285,29 zł, łączna kwota zwaloryzowanego odszkodowania wynosi: 288 510,43 zł. Zwracana kwota odszkodowania ustalona proporcjonalnie do powierzchni 1 383 m2 podlegająca zwrotowi wynosi 22.272,27 zł. Według organu II instancji, rzeczoznawca majątkowy wycenił nieruchomość podlegającą zwrotowi na dzień wywłaszczenia tj. [...] lutego 1974 r. o wartości 1 401 007,00 zł i według stanu nieruchomości z dnia zwrotu o wartości 1 422 346,00 zł. Z uwagi na różnicę wartości nieruchomości określonej według stanu na dzień wywłaszczenia i według stanu nieruchomości z dnia zwrotu, wartość odszkodowania zwiększa się o kwotę 21 339, 00 zł. Zdaniem organu odwoławczego, w toku sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca ocenił, że nastąpiła zmiana stanu nieruchomości spowodowana działaniami bezpośrednio na tej nieruchomości, które dotyczą infrastruktury technicznej (uzbrojenia terenu). Należy do nich budowa dróg dojazdowych, sieci energetycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej. W ocenie organu II instancji, bezspornie, należy uznać, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej ma wpływ na wzrost wycenianej nieruchomości. Nakłady poczynione na budowę ogrodzenia, utwardzenie terenu oraz występujące krzewy i świerk nie są realizacją celu wywłaszczenia i wartość ich nie powoduje zwiększenia lub zmniejszenia wysokości odszkodowania. Nakłady te związane były z budową myjni samochodowej. Zdaniem Wojewody, brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględnić wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Organ II instancji wyraził pogląd, według którego zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Zwaloryzowane odszkodowanie, jakie należy zwrócić na rzecz [...] wynosi 43 611,27 zł (słownie: czterdzieści trzy tysiące sześćset jedenaście złotych dwadzieścia siedem groszy). Zwracane odszkodowanie nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości, co zgodne jest z art. 217 ust. 2 u.g.n. Zdaniem Wojewody, wskazana analiza prowadzonego przez Starostę [...] postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. prowadzi do wniosku o jego zgodności z przepisami prawa procesowego tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz przepisami prawa materialnego art. 136, 137 i nast. u.g.n. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z [...] października 2016 r. ustosunkował się także do zarzutów odwołania Prezydenta [...] z 16 maja 2016 r., znak [...] W ocenie Wojewody, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji należy uznać, że rozstrzygnięcie Starosty [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2016r. jest zasadne i prawidłowe. W skardze Prezydent [...] zaskarżył w całości decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] października 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że na proj. działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia doprowadziło do utrzymania przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 137,140 oraz 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.) poprzez uznanie, że na proj. działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i nakłady poczynione na nieruchomości nie są związane z realizacją celu wywłaszczenia, a projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] Nr [...], a także poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] Nr [...] naruszają ww. przepisy. Zdaniem skarżącego, z akt sprawy wynika, że na projektowanej działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż na działce wybudowano infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom osiedla mieszkaniowego w postaci drogi osiedlowej i zieleni osiedlowej. W późniejszym okresie wybudowano myjnię samochodową, która stanowiła infrastrukturę usługową osiedla mieszkaniowego. Według skarżącego, takie zagospodarowanie gruntu mieści się w pojęciu budowa osiedla mieszkaniowego i jest zgodne z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej z [...] lutego 1974 r. Nr [...]. Skarżący wskazał, że Wojewoda błędnie przyjął, że przy ustalaniu, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, nieruchomość powinna być zagospodarowana wyłącznie w sposób wynikający z załącznika graficznego planu realizacyjnego zatwierdzonego ostateczną decyzją Urzędu [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z [...] 1974 r. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wyjaśnił, że decyzja zatwierdzająca ww. plan realizacyjny została wydana w późniejszej dacie, niż decyzja wywłaszczeniowa. Skarżący powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych podniósł, że doprecyzowanie celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a dowody z dokumentów powstałych po dacie wywłaszczenia mogą mieć charakter jedynie uzupełniający. W ocenie skarżącego, przy tak ogólnym celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego każde zagospodarowanie terenu, które mieści się w definicji osiedla mieszkaniowego, stanowi realizację celu wywłaszczenia. Według skarżącego, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą jakościową inwestycji. Jeśli bowiem nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego, a wybudowano na niej infrastrukturę związaną z tym osiedlem, to należy uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ponadto zdaniem skarżącego, w niniejszym postępowaniu ustalenia dotyczące przeznaczenia w ww. planie realizacyjnym są nieprecyzyjne. Z załącznika graficznego ww. planu realizacyjnego wynika bowiem, że planowany parkingo-garaż osiedlowy obejmuje bardzo niewielką część projektowanej działki nr [...]. Budynek parkingo-garażu osiedlowego oznaczony na planie realizacyjnym nr 1225, to w większości teren obecnej działki ew. nr [...] i części działki ew. nr [...] w obrębie [...] . Na większości ww. proj. działki nr [...] plan realizacyjny przewidywał zieleń i drogę osiedlową. Zdjęcia lotnicze z 1987 r. potwierdzają wybudowanie drogi oraz zagospodarowanie pod zieleń otwartą. Skarżący uważa, że w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia jest ogólny - budowa osiedla mieszkaniowego. Mając na względzie dokumenty zgromadzone w sprawie oraz utrwalone orzecznictwo w zakresu celu wywłaszczenia, nie można zgodzić się z ustaleniami organu, że proj. działkę nr [...] można było zagospodarować jedynie poprzez wybudowanie na niej budynku parkingo-garażu. Na przedmiotowej nieruchomości została następnie wybudowana myjnia samochodowa na podstawie decyzji Nr [...] z [...] listopada 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę 4 -stanowiskowej myjni samochodowej. Na podstawie decyzji Nr [...] z [...] stycznia 2002 r. zezwolono na jej użytkowanie. Zdaniem skarżącego, to, że grunt, na której wybudowano myjnię samochodową był przedmiotem dzierżawy nie zmienia faktu, iż był to obiekt składający się na infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, z którego korzystali mieszkańcy omawianego osiedla mieszkaniowego. Tym samym stanowił urządzenie towarzyszące osiedlu mieszkaniowemu bez względu na to, przez jaki podmiot był prowadzony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji Nr [...] Wojewody z [...] października 2016 r. w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przechodząc do oceny zarzutów skargi wskazać należy, że zdaniem Sądu, Wojewoda w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz u.g.n. Działania organu II instancji nie naruszały zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Sąd nie stwierdził zatem naruszenia art. 8 k.p.a. W niniejszej sprawie stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ II instancji wyjaśnił skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu niniejszej sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji Wojewody z [...] października 2016 r. jest skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzji organu II instancji przepisów, które doprowadziły do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Według Sądu, Wojewoda w decyzji z [...] października 2016 r. dokonał niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnute są logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji Wojewody z [...] października 2016 r. stanowi uzewnętrznioną motywację podjętego w nim rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tej decyzji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę, a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty w niniejszej sprawie było efektem przeprowadzenia postępowania po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r., znak [...]. W przedmiotowej sprawie Wojewoda w decyzji z [...] października 2016 r. ustosunkował się także do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając decyzję Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji Wojewody z [...] października 2016 r. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że w ramach realizacji osiedla [...] na terenie działki nr [...] projektowany był czterokondygnacyjny parkingo-garaż osiedlowy – część oznaczony na planie numerem 1225, infrastruktura – chodniki i droga dojazdowa do parkingo-garaż osiedlowy – część oznaczony na planie numerem [...], infrastruktura – chodniki i droga dojazdowa do parkingo-garażu oraz zieleń (trawniki i drzewa). Na przedmiotowej nieruchomości została wybudowana myjnia samochodowa na podstawie decyzji Nr [...] z [...] listopada 2001r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę 4 -stanowiskowej myjni samochodowej. Na podstawie decyzji Nr [...] z [...] stycznia 2002 r. zezwolono na jej użytkowanie. W ocenie Sądu, wybudowanie 4-stanowiskowej myjni samochodowej nie jest inwestycją, którą można uznać za realizację celu wywłaszczenia, gdyż na terenie działki nr [...] projektowany był czterokondygnacyjny parkingo-garaż osiedlowy. Na nieruchomości zatem nie powstała planowana inwestycja. Fakt ten potwierdzają zdjęcia lotnicze wykonane w 1982 r. oraz w 1987 r., które wskazują, że na obszarze działki nr [...] z obrębu [...] [...] - nie zrealizowano czterokondygnacyjnego parkingo-garażu służącego mieszkańcom osiedla, teren jest niezabudowany. W niniejszej sprawie można mówić o zmianie celu wywłaszczenia. Zaistniała bowiem jakościowa zmiana inwestycji określonej przy wywłaszczeniu. W okolicznościach tej sprawy nie można uznać, że nastąpiła jedynie modyfikacja, nie zmieniająca jego charakteru uzasadniającego wywłaszczenie. O zmianie celu można mówić zatem w przypadku, gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu. Tak sytuacja wystąpiła w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Wskazać należy, że ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dokonywana jest na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, w szczególności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, decyzji zatwierdzających plany realizacyjne inwestycji oraz planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w danym czasie. W pierwszej kolejności dla oceny realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji. Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły na podstawie zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji, że w ramach realizacji osiedla [...] na terenie działki [...] projektowany był czterokondygnacyjny garaż, a nie 4 – stanowiskowa myjnia samochodowa. W ocenie Sądu, zebrane w sprawie dowody dostatecznie pozwalają ustalić cel wywłaszczenia, którym było wybudowanie czterokondygnacyjnego parkingo-garażu osiedlowego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie powinno też budzić wątpliwości, że cel ten nie został zrealizowany. Wskazuje na to relacjonowany materiał dowodowy w sprawie. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, że ów stan faktyczny został ustalony nieprawidłowo. Wnioski organów są bowiem logiczne, a materiał zebrany dostatecznie wyczerpująco. Pozwolił on zrekonstruować to, co było celem wywłaszczenia oraz, że ten cel nie został zrealizowany. Z tych względów zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia w sprawie administracyjnej art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Trudno jest utożsamiać czterostanowiskową myjnię samochodową z wybudowaniem czterokondygnacyjnego parkingo-garażu, niezależnie od tego, że obiekty te służą mieszkańcom osiedla. Nie można było zatem uznać, że takie zagospodarowanie terenu stanowiło realizację celu wywłaszczenia. Różna jest skala i funkcja tych obiektów. W ocenie Sądu, budowa myjni samochodowej nie może być uznana za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie czterokondygnacyjnego parkingo-garażu. Wykładnia celu wywłaszczenia polegającego na budowie czterokondygnacyjnego parkingo-garażu, nie oznacza możliwości jego poszerzenia lub zawężania do budowy czterostanowiskowej myjni samochodowej. Na podstawie zgromadzonych dowodów w sprawie prawidłowo ustalono, że projektowany budynek czterokondygnacyjny parkingo-garaż osiedlowy w ramach realizacji osiedla [...] nie został wybudowany, a tym samym cel wywłaszczenia na terenie przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. W konsekwencji należało uznać , że część nieruchomości objętej wywłaszczeniem na podstawie decyzji [...] z [...] lutego 1974 r., a stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Rozważań na temat tego, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 u.g.n., tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie można prowadzić w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia z powodu którego dokonano wywłaszczenia jak również nie można nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. Cel i charakter przedsięwzięcia w postaci czterokondygnacyjnego parkingo-garażu nie jest tożsamy z wybudowaniem 4 – stanowiskowej myjni samochodowej. W celu ustalenia sytuacji prawno - faktycznej nieruchomości stanowiącej przedmiot zwrotu w dniu 6 listopada 2015 r. organ I instancji dokonał oględzin działki. Ustalono, że część terenu działki nr [...] jest ogrodzona. Ogrodzenie wykonane jest z kątowników metalowych, od strony ul. [...] usytuowana jest brama wjazdowa. Ogrodzony teren częściowo utwardzony jest kostką brukową oraz pokryty nawierzchnią betonową. Występują również krzewy i świerk. Brak jest zabudowań na nieruchomości. Przed ogrodzeniem od strony ul. [...] na działce nr [...] znajduje się wjazd utwardzony kostką, zieleń, teren porośnięty trawą. Należy zatem stwierdzić, że organy prawidłowo ustaliły, że projektowany budynek w postaci czterokondygnacyjnego parkingo-garażu w ramach realizacji osiedla [...] nie został wybudowany, a tym samym cel wywłaszczenia na terenie przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwalał na zbadanie stanu zagospodarowania działki w okresie od daty złożenia wniosku o zwrot, tj. od 1991 r. do 22 kwietnia 2004 r. tj do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej przesłanki zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n. Część nieruchomości objętej wywłaszczeniem na podstawie decyzji [...] z [...] lutego 1974 r., a stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] , stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłego właściciela. W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 137 u.g.n. Pozbawiony jest podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 140 u.g.n. Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n., były właściciel bądź jego spadkobierca zobowiązany jest do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, czyli w przedmiotowej sprawie na rzecz [...], zwaloryzowanej kwoty odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu. Organy oceniając operat szacunkowy działki nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] dzielnica [...] sporządzony przez T. T.- rzeczoznawcę majątkowego w dniu 6 listopada 2015 r. prawidłowo uznały, że został on sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy zawarł sposób dokonania wyceny nieruchomości, określił przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny oraz podstawę formalną wyceny nieruchomości, jak również źródła danych o nieruchomościach, ustalił daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisał stan i przeznaczenie wycenianej nieruchomości, zawarł analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazał wybór podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawił obliczenia wartości nieruchomości oraz wyniki wyceny przyjmując do porównań 11 transakcji. Uwagi do operatu szacunkowego w zakresie wyceny wartości rynkowej nieruchomości według stanu z dnia zwrotu wniosła M. W. Uwzględniając wniesione uwagi - rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy zamienny, w którym wskazał, że na nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia było przyłącze wody i energii elektrycznej, kanalizacja lokalna, natomiast według stanu na dzień zwrotu zlokalizowana jest miejska sieć wodociągowa, energetyczna i kanalizacyjna. Rzeczoznawca majątkowy wycenił nieruchomość podlegającą zwrotowi na dzień wywłaszczenia tj. [...] lutego 1974 r. o wartości 1.401.007,00 zł i według stanu nieruchomości z dnia zwrotu o wartości 1.422.346,00 zł. Według art. 140 ust. 4 u.g.n., w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio po jej wywłaszczeniu, ustalone odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa się o kwotę różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Z uwagi na różnicę wartości nieruchomości określonej według stanu na dzień wywłaszczenia i według stanu nieruchomości z dnia zwrotu, wartość odszkodowania zwiększa się o kwotę 21.339.00 zł. W toku sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca ocenił, że nastąpiła zmiana stanu nieruchomości spowodowana działaniami bezpośrednio na tej nieruchomości, które dotyczą infrastruktury technicznej (uzbrojenia terenu). Należy do nich budowa dróg dojazdowych, sieci energetycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej. Wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej ma wpływ na wzrost wycenianej nieruchomości. Nakłady poczynione na budowę ogrodzenia, utwardzenie terenu oraz występujące krzewy i świerk nie są realizacją celu wywłaszczenia i wartość ich nie powoduje zwiększenia lub zmniejszenia wysokości odszkodowania. Nakłady te związane były z budową myjni samochodowej. Brak było zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględnić wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Zwaloryzowane odszkodowanie, jakie należy zwrócić na rzecz m. W. wynosi 43.611,27 zł (słownie: czterdzieści trzy tysiące sześćset jedenaście złotych dwadzieścia siedem groszy). Zwracane odszkodowanie nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości, co zgodne jest z przepisem art. 217 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Opisu sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie umieszcza się w projekcie podziału nieruchomości zatwierdzanego decyzją administracyjną, ponieważ opis ten nie jest wiążący, co do przyjęcia konkretnych rozwiązań w zakresie sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest wymogiem ustawowym, ale organ wydający decyzję o zwrocie nie jest zobowiązany do wskazywania w decyzji konkretnych rozwiązań projektowych w tym względzie. Z treści art. 93 ust. 3 u.g.n. wynika ogólne kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości. Normy określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. wyznaczają kryteria zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wśród tych kryteriów nie występuje kryterium dopuszczalności podziału działki z uwagi na jej dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądy, oznacza to, że organ nie był zobowiązany do ustalania tej przesłanki. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że przy ustalaniu czy cel wywłaszczenia został zrealizowany Wojewoda przyjął, że nieruchomość powinna być zagospodarowania wyłącznie w sposób wynikający z załącznika graficznego planu realizacyjnego zatwierdzonego ostateczną decyzją Urzędu [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z [...] 1974 r., a decyzja zatwierdzająca ww. plan realizacyjny została wydana w późniejszej dacie niż decyzja wywłaszczeniowa, wskazać należy, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej kolejności zatem organ powinien wziąć pod uwagę dowody, dokumenty poprzedzające decyzję o wywłaszczeniu. Nie wyklucza to zdaniem Sądu, jednak przeprowadzenia dowodów z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia ustalenia w tym przedmiocie). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a następnie trafnie stwierdziły, że tak określony cel nie został na przedmiotowej zrealizowany. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego jest błędne, gdyż nie respektują, z jednej strony, zasady ścisłego interpretowania celu wywłaszczenia, a z drugiej – generalnego zakazu użycia nieruchomości wywłaszczonej na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu bez zgody wywłaszczonego. Mając na uwadze, że decyzja Wojewody z [...] października 2016 r. podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.