III OSK 505/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 122/17 o odrzuceniu skargi K. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 122/17 odrzucił skargę K. C. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji skarżący pismem z dnia [...] października 2017 r. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na braku złożenia propozycji służby w służbie celno–skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze. zm.) - dalej: "p.w.u.KAS", wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nie przedstawienia propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do złożenia propozycji służby w służbie celno–skarbowej. Skarżący podniósł, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał obowiązek prawny przedstawienia do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie powołanego wyżej przepisu. Wskazał też, że do końca lutego 2017 r. pełnił służbę jako młodszy rewident celny, specjalista Służby Celnej Izby Celnej w [...], natomiast pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] poinformował skarżącego, że od dnia 1 marca 2017 r. będzie on pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując zadania w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...], Delegaturze USC w [...] w związku z czym stał się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Pomimo nienagannego przebiegu dotychczasowej służby, do dnia 31 maja 2017 r., skarżący nie otrzymał propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, dlatego w dniu [...] maja 2017 r. złożył wniosek o przedstawienie mu stosownej propozycji, a wobec dalszej bierności organu, w dniu [...] czerwca 2017 r., złożył wezwanie do usunięcia naruszeń prawa. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował skarżącego, że nie złoży propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w strukturach Krajowej Izby Administracji oraz wskazał, że stosunek służbowy wygaśnie z dniem 31 sierpnia 2017 r. W dalszej kolejności, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], pismem z dnia [...] lipca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na ww. wniosek skarżącego wskazał, iż nie jest zobowiązany do przedłożenia propozycji każdemu pracownikowi, nawet jeśli spełnia on wymogi ustawowe. Nadto skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. złożył również zażalenie na bezczynność do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Organ jednak wskazał na brak obowiązku złożenia propozycji i jednocześnie, że nie jest organem upoważnionym do rozpoznania zażalenia w trybie kontroli instancyjnej. Z uwagi na powyższe, skarżący podniósł, że wobec jasnej i precyzyjnej treści przepisu w art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, nie można przyjąć innej jego interpretacji jak tylko takiej, że odpowiedni organ (DIAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości) powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom, propozycję służby, tym bardziej, że jak wcześniej wskazał, był wielokrotnie nagradzany za wzorowe wypełnianie służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie (z ostrożności procesowej) - o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną, gdyż nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, DIAS oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brzmienie tego przepisu prima facie wskazuje na obowiązek działania organu. Wykładnia funkcjonalna i systemowa nie pozwala jednak na taki wniosek. Z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.KAS wynika bowiem, że ustawodawca przewidział również przypadki nieprzedstawienia żadnej z tych propozycji, co skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, najpóźniej z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dodatkowo należy wskazać, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Z normy art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS wynika możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby lub propozycji zatrudnienia. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia czy służby. Oznacza to, w ocenie Sądu meriti, że organ (DIAS) nie pozostawał w prawnym obowiązku złożenia propozycji służby. Ma istotne znaczenie dla oceny dopuszczalności zaskarżenia bezczynności DIAS, polegającej na braku złożenia propozycji służby, bowiem wyklucza istnienie po stronie organu (DIAS) prawnego obowiązku przedłożenia propozycji zatrudnienia lub propozycji służby, co de facto w konsekwencji wyklucza możliwość wystąpienia bezczynności tegoż organu. Nadto, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, propozycja zatrudnienia czy służby nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani aktu administracyjnego, które sąd administracyjny mógłby skontrolować. Nie obejmuje jej zatem kognicja sądu administracyjnego, wyznaczona przepisem art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", a zatem również i kognicja w zakresie bezczynności (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Skarga na bezczynność złożona w sprawie niniejszej podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący i zaskarżając je w całości, zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie następujących przepisów prawa: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.: a) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona; b) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega, oraz z ostrożności procesowej; c) art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w graniach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Oświadczył również, że zrzeka się prawa do rozprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonał nieprawidłowej wykładni art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd ten nieprawidłowo przyjął, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w graniach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną, choć o warunkowym charakterze tj. uzależnioną od działania funkcjonariusza. Jeżeli bowiem funkcjonariusz; - propozycję pracy przyjmie - dojdzie z mocy tej decyzji do zmiany stosunku prawnego łączącego strony ze stosunku administracyjnoprawnego na stosunek prywatnoprawny (pracowniczy), - propozycję służby przyjmie - dojdzie z mocy tej decyzji do utrwalania treści stosunku administracyjnoprawnego łączącego funkcjonariusza z organem, - propozycję pracy odrzuci - dojdzie z mocy tej decyzji do wygaśnięcia stosunku służbowego. Ta nieprawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła do nieprawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS jak i propozycja służby są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., to bezczynność organu także jest objęta kognicją sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie przez Sąd pierwszej instancji braku kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było następstwem prawidłowego przyjęcia, że propozycje pracy lub służby nie są aktami podlegającymi kontroli sądów administracyjnych, a w konsekwencji nie jest dopuszczalne rozpoznawanie skarg na bezczynność w złożeniu tych propozycji. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia, albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się przepis art. 169 p.w.u.KAS, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji, albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 p.w.u.KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 p.w.u.KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 p.w.u.KAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 p.w.u.KAS. Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że: 1) propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza), 2) funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji, 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4) skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza, 5) ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 p.w.u.KAS), 6) dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 p.w.u.KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy K.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero w konsekwencji przyjęcia propozycji następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję w rozumieniu art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS. W rezultacie przyjąć należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 p.w.u.KAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.u.KAS, a zgodnie z art. 169 ust. 4 i 7 p.w.u.KAS, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem – z uwagi na ich charakter, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie p.w.u.KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.u.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 p.w.u.KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wskazać należy, że powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (ONSAiWSA 2019 r., nr 5, poz. 71). Skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia, nie może być objęta skargą na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tymczasem z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy K.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. P.w.u.KAS nie stanowią, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS. Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.u.KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.KAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy lub stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Ustawa pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym, czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem w wyniku przyjęcia złożonej propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. Jeżeli natomiast odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie albo nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, to przysługuje mu prawo domagania się wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w przypadku braku zadośćuczynienia temu żądaniu, przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w.u.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS). Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.