III SA/Gd 134/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi M.W. na akt Komendanta Powiatowego Policji z dnia 29 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby uchyla zaskarżony akt. Wnioskami z dnia 6 listopada 2017 r. M. W. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w B. o przyznanie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na trasie [...] do przystanku położonego przy ul. [...] w B.. Wskazał, że cena biletu jednorazowego wynosi 15 zł, cena biletu miesięcznego - 420 zł. Czas przejazdu do miejsca pełnienia służby wynosi 55 min, a z powrotem 65 min. Pismem z dnia 10 listopada 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w B. poinformował skarżącego, że wypłata może nastąpić po przedłożeniu biletów, zgodnie z decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w G.. Skarżący w piśmie z dnia 15 listopada 2017 r. wskazał, że zwrot kosztów dojazdu przysługuje z przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania do przystanku położonego najbliżej miejsca pełnienia służby, a takim przystankiem jest przystanek przy ul. [...] w B.. Połączenie na wskazanej trasie nie wymaga przesiadek. Na tej samej trasie istnieje droższe połączenie, wymagające przesiadek. Organ w piśmie z dnia 27 listopada 2017 r. stwierdził, że istnieje tańsze połączenie na tej samej trasie. Skarżący w piśmie z dnia 30 listopada 2017 r. podtrzymał swoje wnioski wskazując, że przy zwrocie kosztów dojazdu należy kierować się także zasadą dogodności dojazdu, a wskazany przez niego przystanek położony jest najbliżej miejsca pełnienia służby. W piśmie z dnia 29 grudnia 2017 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w B. poinformował skarżącego, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do służby ( art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, Dz. U. z 2016 r., poz.1782 ze zm.) ponownie dokonał analizy wskazanego przez skarżącego połączenia oraz pozostałych połączeń PKS B.. Wskazane przez skarżącego połączenie nie przekracza 2 godzin dojazdu do miejscowości pobliskiej, jaką jest miejscowość [...]. Zakładając, że godziny wyjazdu i przyjazdu z określonego przystanku powinny być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby, to we wskazanym przypadku skarżący musiałby pełnić służbę w niepełnym wymiarze czasowym, wobec czego istnieje podstawa do odmowy zwrotu kosztów dojazdu. Ustalono jedno połączenie, które spełnia kryterium czasowe oraz którego rozkład jazdy odnosi się do czasu służby: - wyjazd z miejscowości [...] godz. 6:44, przyjazd do miejscowości B. ul. [...] godz. 7:39; powrót: wyjazd z B. D.A. godz. 16.00, przyjazd [...] 16.42. Jest ono tańsze - bilet miesięczny wynosi 380 zł. Wypłata może nastąpić po przedłożeniu wniosków miesięcznych za przejazdy do służby na wskazane połączenia. Organ wskazał, że czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na akt Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia 29 grudnia 2017 r. , wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości odpowiadającej cenie biletu za przejazd koleją/autobusem z przystanków, z których godziny wyjazdu i przyjazdu są powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby. W uzasadnieniu wskazał, że jest policjantem pełniącym służbę w Komendzie Powiatowej Policji w B., położonej przy ul. [...]. Zamieszkuje w miejscowości [...], która jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Organ wadliwie powiązał możliwość zwrotu kosztów dojazdu z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby, uznając za właściwą do wypłaty cenę biletu miesięcznego na połączenie powiązane z godzinami służby i odmawiając zwrotu kosztów w wyższym zakresie. Zdaniem skarżącego stanowisko to stoi w opozycji do literalnego brzmienia art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazał, powołując się na orzecznictwo, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu, a o tym, które połączenie jest najdogodniejsze decyduje sam policjant, a nie organ. Zdaniem skarżącego przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu autobusem z przystanku położonego w miejscowości [...] do przystanku położonego przy ul. [...] w B., który jest najbliższy miejsca pełnienia przez niego służby oraz jest dla niego dogodny. Nie ma znaczenia, czy rzeczywiście dojeżdża on do pracy autobusem na tej trasie, czy udokumentował poniesione przez siebie koszty (jak żądał tego organ w pierwszym ze swych wystąpień), jak również to, czy godziny odjazdów/przyjazdów z przystanków położonych najbliżej miejsca zamieszkania i pełnienia służby pokrywają się z godzinami wykonywania przez niego czynności służbowych. Skarżący stwierdził , że godziny wykonywania przez niego czynności służbowych zdecydowanie odbiegają od przyjętych przez organ, bowiem wykonuje obowiązki w zmianowym rozkładzie czasu służby. Wniósł też o uchylenie aktów poprzedzających zaskarżony akt twierdząc, że skoro wynika z nich , że należy mu się zwrot kosztów dojazdu w niższej wysokości, to uwzględnienie skargi pogorszy jego sytuację. Komendant Powiatowy Policji w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 12 stycznia 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia jednolitych zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszom Policji województwa [...], uszczegółowioną w piśmie zatwierdzonym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. [...] z dnia 18 stycznia 2011 r., w województwie [...] obowiązuje zasada, że w przypadku braku udokumentowania poniesionego wydatku należność wypłacana jest w wysokości ceny biletu najtańszego przejazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości, w której zainteresowany pełni służbę. M. W. mieszka w miejscowości [...], natomiast służbę pełni w B.. Skarżący nie dołączył biletów, co stanowiłoby udokumentowanie poniesionych przez niego kosztów. Aby żądać zwrotu określonej kwoty należy wykazać, jakie koszty zostały poniesione. Konieczność dokumentowania kosztów powstaje wówczas, gdy na trasie występują różne połączenia i ich koszt jest różny, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Powołując się na treść § 5 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 18 stycznia 2011 r. organ stwierdził, że zwrot jest ograniczony kwotowo do ceny miesięcznych biletów kolejowych lub autobusowych, a w przypadku poniesienia wyższych kosztów funkcjonariusz winien je udokumentować. Organ kierował się zasadą wydatkowania środków w sposób celowy i oszczędny, wynikający z prawa finansów. Wskazana decyzja nie stoi w sprzeczności z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji , lecz reguluje przyjętą procedurę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące określonego uprawnienia lub obowiązku. W pierwszej kolejności stwierdzenia wymaga, że zaskarżoną w niniejszej sprawie formę działania Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia 29 grudnia 2017 r. należy zakwalifikować jako akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli inny niż określony w pkt 1-3 akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Komendant Powiatowy Policji w B. w piśmie z dnia 29 grudnia 2017 r. powołał się na podstawę prawną, zawarł uzasadnienie swego stanowiska oraz wskazał na możliwość zaskarżenia go do sądu administracyjnego, czyli uzewnętrznionej woli nadał charakter sformalizowany. Skarga na ten akt została wniesiona przez skarżącego w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a, czyli w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu zaskarżonego aktu - akt ten doręczono skarżącemu w dniu 3 stycznia 2018 r., a skargę wniósł on w dniu 31 stycznia 2018 r. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2067), zwana dalej "ustawą" stanowi w art. 93 ust. 1 , że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Przepis art. 93 ust. 2 ustawy stanowi natomiast, że zwrot kosztów, o których mowa w ust. 1, nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Skarżący mieszka w miejscowości [...], natomiast służbę pełni w Komisariacie Policji w B. przy ul. [...]. Miejscowość [...] jest, co nie było w sprawie kwestionowane, miejscowością pobliską w rozumieniu powyższego przepisu. Organ uznał, że z uwagi na konieczność powiązania godzin wyjazdu i przyjazdu z określonego przystanku z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby należy odmówić skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu, bowiem z przedstawionego przez niego harmonogramu dojazdu wynika, że pełniłby on służbę w niepełnym wymiarze czasowym. Organ wskazał również, że istnieje połączenie, które spełnia kryterium czasowe, a rozkład jazdy odnosi się do czasu służby skarżącego. Jest ono tańsze, a wypłata może nastąpić po przedłożeniu przez skarżącego wniosków na wskazane przez organ połączenia. Zauważyć w tej sytuacji należy, że kwestię zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby normuje jedynie przywołany powyżej art. 93 ustawy. Przepis ten nie nakłada na policjanta obowiązku udokumentowania kosztów związanych z dojazdem z lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej – w rozumieniu przepisów ustawy - do miejsca pełnienia służby. Uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości określonej w powyższym przepisie, ograniczone do ceny biletów za przejazd koleją czy autobusem, powstaje z mocy ustawy, o czym świadczy użyty zwrot "przysługuje". Ustawa nie nakłada na policjanta obowiązku korzystania z wymienionych w omawianym przepisie środków lokomocji; policjant może dojeżdżać do pracy własnym środkiem transportu, czy nawet korzystać z dowozu "grzecznościowego". Z uwagi na treść art. 88 ust. 4 ustawy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się natomiast pogląd, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu. Warto w tym miejscu przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 315/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że " "najdogodniejsze połączenie" niekoniecznie musi stanowić połączenie najkrótsze, czy najtańsze. O "dogodności" decydować mogą również inne, subiektywne czynniki. Nielogiczne byłoby przyjęcie poglądu, zgodnie z którym ocena (...) jaki dojazd do miejsca pełnienia służby jest dogodniejszy dla policjanta pozostawiona zostałaby organowi. Zawsze bowiem o tym, które połączenie jest dla policjanta w danym przypadku "dogodniejsze", decyduje on sam, a nie organ zobowiązany do zwrotu kosztów dojazdu". W niniejszej sprawie skarżący wskazał, że najdogodniejszym dla niego połączeniem jest połączenie autobusowe we wskazanych przez niego godzinach - nie wymagające przesiadek, na trasie uwzględniającej przystanek położony w jego miejscu zamieszkania (miejscowości pobliskiej) oraz przystanek przy ul. [...] w B., położony nieopodal miejsca pełnienia przez niego służby ( przy ul. [...] w B.). Organ stwierdził, że połączenie musi być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby, wobec czego możliwe jest jedynie dokonanie zwrotu kosztów dojazdu na trasie uwzględniającej godziny służby skarżącego. Wybrana przez organ trasa była tańsza, przy czym jej przebieg z B. do [...] nie pokrywa się w pełnym zakresie z przebiegiem trasy wskazanej przez skarżącego, bowiem odjazd z B. ma miejsce nie z przystanku przy ul. [...], położonego nieopodal miejsca pełnienia przez skarżącego służby, a z dworca autobusowego, położonego ponad kilometr od tego miejsca. Zauważyć wobec tego należy, że z przepisu art. 93 ustawy nie wynika wymóg powiązania wybranego przez policjanta połączenia z godzinami pełnienia przez niego służby. Niezależnie od tej konstatacji stwierdzenia wymaga, że organ dokonał wyboru połączenia , za które widział możliwość dokonania zwrotu kosztów dojazdu z tego względu, że uwzględniało ono godziny rozpoczęcia i zakończenia służby skarżącego. Skarżący stwierdził natomiast w skardze, a twierdzeniu temu organ w odpowiedzi na nią nie zaprzeczył, że czas wykonywania przez niego służby zdecydowanie odbiega od przyjętego przez organ- bowiem wykonuje obowiązki w zmianowym czasie służby. Skoro , jak już wyżej wskazano - ustawa nie uzależnia wyboru połączenia od godzin służby funkcjonariusza, a to on sam dokonuje wyboru "najdogodniejszego połączenia"- nie było podstaw do odmowy skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu do służby we wskazanej przez niego wysokości , tj. w kwocie 420 zł miesięcznie. Skarżący właściwie bowiem umotywował wybór połączenia wskazując, że ten właśnie przejazd jest dla niego najdogodniejszy, bowiem odbywa się bez przesiadek , a przystanek, na którym zatrzymuje się autobus w B. położony jest w bliskiej odległości od miejsca pełnienia przez niego służby. Na koniec wskazać należy, odnosząc się do stanowiska organu zawartego w skardze, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 12 stycznia 2011 r. nr [...] nie jest w żadnej mierze aktem normatywnym, który może być podstawą do rozstrzygania w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Podstawą taką mogą być jedynie przywołane wyżej przepisy ustawy o Policji. Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt , o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Mając na uwadze powyższe Sąd, stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. Treść przywoływanych przez skarżącego pism organu z dnia 10 listopada 2017 r. i z dnia 27 listopada 2017 r. nie może determinować działań organu, bowiem jest on zobligowany do zwrotu skarżącemu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby we wskazanej przez Sąd wysokości.