III SAB/Gd 12/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki 1. zobowiązuje [...]Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego do wydania orzeczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wnioskiem z dnia 23 czerwca 2017 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w G. przy ul. [...]. Pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r. organ, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał spółkę do usunięcia braków wniosku poprzez przedłożenie opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu, w terminie 40 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi spółka przedłożyła pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 9 października 2017 r., informujące, że do wniosku dotyczącego prowadzenia apteki w powstającym obiekcie F.G. przy ul. [...] ze względu na obowiązujące przepisy i aktualny stan formalno-prawny organ ten "ustosunkowuje się negatywnie", zaś pozytywna opinia o lokalu apteki będzie mogła być wydana po zakończeniu budowy i dopuszczeniu do użytkowania budynku, a następnie wyposażeniu i przeprowadzeniu oględzin lokalu, potwierdzających zgodność stanu faktycznego z zatwierdzoną dokumentacją projektową i przepisami prawa. Pismem z dnia 13 października 2017 r. spółka wniosła o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 23 października 2017 r. organ zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z prośbą o wyjaśnienie, czy przedłożone przez spółkę pismo z dnia 9 października 2017 r. stanowi opinię o lokalu, czy też informację o niewydaniu opinii. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 30 października 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. poinformował, że pismo z dnia 9 października 2017r., o które spółka uzupełniła wniosek przedstawia stanowisko o niewydaniu opinii pozytywnej do czasu wydania zgody na użytkowanie budynku, w którym zlokalizowany będzie lokal apteki. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny pismem z dnia 7 listopada 2017 r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawiadomił skarżącą spółkę, że pozostawił jej podanie bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. Jednocześnie wskazał, że nie rozpatrzył wniosku o zawieszenie postępowania, gdyż wniosek taki może być rozpatrzony dopiero po usunięciu braków formalnych. Spółka pismem z dnia 22 listopada 2017 r. wniosła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego ponaglenie na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r. stwierdził, że Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny nie dopuścił się bezczynności. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej z dnia 23 czerwca 2017 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w G. przy ul. [...]. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi. Całość materiału dowodowego, w tym dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia, winna zostać zebrana w trakcie postępowania administracyjnego, a ich brak przy złożeniu wniosku nie może przesądzać o braku wszczęcia postępowania. W ocenie spółki organ zobowiązany był do formalnego ustosunkowania się do wniosku o zawieszenie postępowania, czego nie uczynił dopuszczając się bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazał, iż opinia sanitarna nie została złożona, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia 9 października 2017 r. wprost oświadczył, że pozytywna opinia "będzie mogła być wydana po zakończeniu budowy i dopuszczeniu do użytkowania budynku, a następnie wyposażeniu i przeprowadzeniu oględzin lokalu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2 b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca spółka poprzedziła wniesienie skargi wniesieniem ponaglenia, wobec czego formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zostały spełnione. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ, będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. W niniejszej sprawie dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności istotne było, czy zasadnie wystosował on do skarżącej wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a następnie uznał, że nie uzupełniła ona braków wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki w terminie. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Kwestie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki normują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne ( tj. Dz.U. 2016, poz. 2142 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Przepis art. 99 ust. 1 ustawy stanowi, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego ( ust.2). Zgodnie z art. 100 ust. 1 ustawy, podmioty (...), występujące o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej składają wniosek zawierający: 1) oznaczenie podmiotu, jego siedzibę i adres, a w przypadku podmiotu będącego osobą fizyczną - imię, nazwisko oraz adres prowadzenia działalności gospodarczej; 2) numer NIP oraz numer PESEL lub - gdy ten numer nie został nadany - numer paszportu, dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość, w przypadku gdy podmiot jest osobą fizyczną; 2a) numer we właściwym rejestrze; 3) wskazanie adresu apteki; 4) nazwę apteki, o ile taka występuje; 5) datę podjęcia działalności; 6) datę sporządzenia wniosku i podpis składającego wniosek; 7) dane apteki, takie jak numer telefonu, numer faksu, adres e-mail, adres strony www, jeśli apteka takie posiada; 8) dni i godziny pracy apteki; 9) wskazanie liczby prowadzonych aptek przez podmioty, o których mowa w art. 99 ust. 3a. Zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy, do wniosku należy dołączyć: 1) tytuł prawny do pomieszczeń apteki ogólnodostępnej; 2) (uchylony); 3) plan i opis techniczny pomieszczeń przeznaczonych na aptekę sporządzony przez osobę uprawnioną; 4) opinię Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami; 5) imię i nazwisko farmaceuty odpowiedzialnego za prowadzenie apteki, jego identyfikator jako pracownika medycznego, o którym mowa w art. 17c ust. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia, oraz dokumenty potwierdzające spełnienie wymagań określonych w art. 88 ust. 2; 6) oświadczenie, w którym wymienione będą wszystkie podmioty kontrolowane przez wnioskodawcę w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Wnioskodawca podaje oznaczenie podmiotu, jego siedzibę i adres, a w przypadku osoby fizycznej imię, nazwisko oraz adres; 7) oświadczenie, w którym wymienione będą wszystkie podmioty będące członkami grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkiem jest wnioskodawca. Wnioskodawca podaje oznaczenie podmiotu, jego siedzibę i adres, a w przypadku osoby fizycznej imię, nazwisko oraz adres; 8) oświadczenie o liczbie prowadzonych aptek na podstawie udzielonych zezwoleń; 9) zaświadczenie o posiadaniu przez wnioskodawcę prawa wykonywania zawodu farmaceuty, wydane przez radę okręgowej izby aptekarskiej, której farmaceuta jest członkiem, w trybie określonym w art. 4g ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - jeżeli dotyczy; 10) numer wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego spółki posiadającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej lub zajmującej się pośrednictwem w obrocie produktami leczniczymi - w przypadku, gdy w skład jej organów wchodzi wnioskodawca, wspólnik lub partner spółki będącej wnioskodawcą. Z kolei art. 101 pkt 1 ustawy stanowi, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy: 1) wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 88, art. 97, art. 99 ust. 4, 4a i 4b oraz art. 100 ust. 2 i ust. 4; 2) wnioskodawcy w okresie 3 lat przed dniem złożenia wniosku cofnięto zezwolenie na wytwarzanie lub import produktów leczniczych lub produktów leczniczych weterynaryjnych, prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej, lub wnioskodawca w okresie 3 lat przed dniem złożenia wniosku został skreślony z Krajowego Rejestru Pośredników w Obrocie Produktami Leczniczymi; 3) wnioskodawca prowadzi lub wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wytwarzanie lub import produktów leczniczych albo produktów leczniczych weterynaryjnych, prowadzenie hurtowni, lub zajmuje się pośrednictwem w obrocie produktami leczniczymi; 4) wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki; 5) na wnioskodawcę w okresie 3 lat przed dniem złożenia wniosku nałożono karę pieniężną na podstawie art. 127, art. 127b lub art. 127c; 6) lokalizacja nie spełnia warunków określonych w art. 99 ust. 3b. Zauważyć należy, że art. 100 ust. 1 ustawy stanowi o tym, co powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, natomiast art. 100 ust. 2 ustawy stanowi o tym, co należy do wniosku dołączyć. Taki sposób skonstruowania powyższych przepisów należy uznać za zabieg celowy, co znajduje potwierdzenie w treści przepisu 101 pkt 1 ustawy z którego wynika, że organ odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej m.in. wówczas, gdy wnioskodawca nie dysponuje opinią Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami. W przedmiotowej sprawie, jak wskazał Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w G. opinia sanitarna nie została złożona. Z akt sprawy wynika, że nie wydano opinii pozytywnej do czasu wydania zgody na użytkowanie budynku, w którym zlokalizowany będzie lokal apteki. Należy z powyższego wywieść wniosek, że brak opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu uzasadniać może ocenę o niespełnieniu warunku koniecznego do wydania zezwolenia, z uwagi na niewykazanie jego spełnienia poprzez złożenie wymienionego dokumentu ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 450/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). NSA w wyroku tym stwierdził: "... brak wymienionej opinii nie stanowi przesłanki oceny skuteczności wniosku w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, lecz przesłankę wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o wydanie wymienionego zezwolenia, co tym samym oznacza, że wymienione postępowanie może być skutecznie zainicjowane, mimo nie dołączenia do wniosku opinii, o której mowa w pkt 4 ust. 2 art. 100 ustawy - Prawo farmaceutyczne, albowiem jej brak nie stanowi przeszkody jego wszczęcia". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela. W tej sytuacji zarzuty skargi należało uznać za zasadne. Źródła prawnego obowiązku działania organu w rozpatrywanej sprawie oraz treści tego obowiązku nie można było upatrywać w art. 64 § 2 k.p.a. Brak przedmiotowej opinii nie uprawniał organu do pozostawienia wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia bez rozpoznania. Nadmienić należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 97/17, na który organ powoływał się w odpowiedzi na skargę, wspierając swe stanowisko, został uchylony przez powołany wyżej wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r. Należy wobec tego podzielić pogląd skarżącej, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia zostało wszczęte, wobec czego organ, pozostawiając wniosek skarżącej spółki bez rozpoznania, pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę ( punkt 1 wyroku). Wskazać należy organowi, że jest on zobowiązany w pierwszym rzędzie rozpoznać wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania. Biorąc pod uwagę upływ czasu od ostatnich czynności procesowych organ powinien ustalić aktualny stan faktyczny w zakresie dotyczącym opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zobowiązując skarżącą spółkę do złożenia w określonym terminie takiej opinii, o ile taka została wydana po dacie pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 9 października 2017 r. Jeśli opinia taka nie zostałaby wydana, to rzeczą organu będzie ostateczne zajęcie stanowiska co do charakteru wskazanego pisma i rozstrzygnięcie wniosku o zawieszenie postępowania, a w przypadku odmowy zawieszenia – także niezwłoczne wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Przypomnieć bowiem należy, że zażalenie przysługuje stronie jedynie na postanowienie organu o zawieszeniu postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Sąd na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Wykładnia istotnych w sprawie przepisów nie była jednoznaczna, a organ – z uwagi na treść przywołanego wyżej wyroku WSA w Olsztynie - mógł pozostawać w przekonaniu o prawidłowości swojego postępowania. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. ( pkt 3 wyroku).