II SA/Bk 722/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi R. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. T. D. R. B. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], nałożył na R. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Międzynarodowy Transport Drogowy R. B. z siedzibą w S., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, karę pieniężną w wysokości 25 000 zł. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło: przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie dziennego czasu odpoczynku, skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, przekroczenie tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień, naruszenie obowiązku wczytywania danych za karty kierowcy - za każdego kierowcę, naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd. Naruszenia te ustalono podczas kontroli przedsiębiorstwa, przeprowadzonej w dniach [...] listopada 2014 r. – [...] listopada 2014 r., a zostały one stwierdzone w protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych określonych w przepisach ustawy o transporcie drogowym oraz przepisach wykonawczych do powyższej ustawy w tym w szczególności zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie regulacji czasu pracy kierowców określonych w przepisach rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR, sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970r., Dz. U. z 1999 r., nr 94, poz. 1086 i 1087 ze zm.) oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., nr 92, poz. 874). R. B. złożył odwołanie od tej decyzji i zarzucił naruszenie art. 7 i art. 107 K.p.a. Zakwestionował prawidłowość stwierdzenia popełnienia naruszenia lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, z uwagi na rozliczenie terminów wczytywania danych cyfrowych według dni kalendarzowych a nie według dni działalności o których mowa w rozporządzeniu Komisji 581/2010 UE. Nie zgodził się również z nałożeniem kary pieniężnej za naruszenie lp. 6.2.1 załącznika nr 3 podnosząc, że organ I instancji nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających fakt nierejestrowania na kartach kierowców, nie przesłuchał kierowców, nie uwzględnił również wyjaśnień strony wskazujących fakt przemieszczania pojazdów za pomocą kolei łub korzystania z usług innych przewoźników. Podniósł, że część kwestionowanych przewozów została wykonana w ramach napraw lub konserwacji i nie podlegała obowiązkowi używania kart kierowców. Organ I instancji bezpodstawnie nie uznał wydruków sporządzonych zgodnie z art. 12 rozporządzenia 561/2006. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Podano, że podstawą faktyczną do stwierdzenia naruszenia z lp. 6.2.1. były bądź to zarejestrowane przez tachografy cyfrowe okresy jazdy bez karty włożonej do tachografu w pojazdach o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], bądź to w przypadku pojazdów o nr rej. [...], [...] i [...] różnice pomiędzy całkowitą ilością kilometrów zarejestrowanych przez tachografy na danej trasie a długością trasy ustaloną przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego we wszystkich tych przypadkach niedostatecznie i dowolnie określono stan faktyczny. Dotyczy to zwłaszcza naruszeń dotyczących pojazdów nr rej. [...], [...] i [...]. Po pierwsze zarówno z uzasadnienia decyzji jak i dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika na podstawie czego organ I instancji ustalił całkowitą długość trasy, np. w pierwszym przypadku długość trasy Omsk (Rosja) - Ozorków (Polska) na 4103 km, która w zestawieniu z drogą zarejestrowaną przez tachograf wynoszącą 3681 km dała podstawę do stwierdzenia wystąpienia naruszenia. Organ odwoławczy podniósł, że nie jest w stanie w żadnej mierze zweryfikować poprawności ustaleń w tym zakresie, gdyż nie wiadomo co posłużyło organowi I instancji do wyliczenia całkowitej długości trasy czy była to, np. odległość wyliczona z internetowej mapy drogowej, czy też z map drogowych nakreślonych w atlasach geograficznych opierających się na zasobach z państwowych zasobów kartograficznych. Organ wskazał, że określenie punktu początkowego i punktu końcowego trasy przewozu jest wiarygodne dla określania długości trasy wyłącznie w przypadku kiedy te dwa punkty łączy jedna i tylko jedna droga. W przypadku gdy sieć drogowa jest gęstsza należy podjąć działania w celu ustalenia możliwie dokładnej trasy przejazdu danego pojazdu, gdyż prawdopodobne jest korzystanie przez kierowcę z różnego rodzaju skrótów. Ponadto organ I instancji w przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu decyzji całkowicie pominął milczeniem uzyskane jeszcze na etapie kontroli wyjaśnienia strony co do tego, że mogły być wykonywane przewozy kombinowane lub zlecano wykonanie części przewozów przewoźnikom rosyjskim. Odnośnie naruszeń stwierdzonych w związku z przejazdami pojazdów o nr rej. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], organ odwoławczy podał, że istotnie analiza danych cyfrowych z pamięci tachografów w tych pojazdach wykazała występowanie okresów jazdy bez karty kierowcy włożonej do urządzenia. Organ I instancji nie zebrał jednak i nie rozpatrzył materiału dowodowego w celu ustalenia dokładnych okoliczności przewozów, w tym w szczególności nie ustalił kierowcy, który mógł prowadzić pojazd bez karty kierowcy włożonej do urządzenia, ani tego czy istotnie okresy jazdy bez karty stanowiły część przewozów drogowych wykonywanych w związku z przewozem rzeczy. Organ ograniczył się do przesłuchania strony postępowania i jednego ze świadków, którzy nie potrafili odnieść się do okoliczności sprawy. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, należało przeprowadzić i opisać w uzasadnieniu decyzji szczegółową analizę badanych przewozów, nawet w oparciu wyłącznie o dane cyfrowe by wykazać, np. ciągłość przejazdu i wskazać osobę kierowcy. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji tak naprawdę ogranicza się co wskazania dowodów, które same nie tworzą wyczerpującego obrazu stanu faktycznego. Jeżeli organ I instancji na ich podstawie wysnuwał konkretne wnioski, np. opierając się na domniemaniach co do stanu faktycznego, to winien zawrzeć je w uzasadnieniu decyzji czego nie uczynił. Narusza to art. 107 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie prawne sprawy. Organ odwoławczy końcowo wskazał, że wydając kwestionowaną decyzję naruszono także art. 92a w zw. z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie bowiem z lp. 6. 2.1 sankcjonowane jest nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi karą pieniężną w wysokości 5000 zł. Powyższy przepis nie daje podstaw do ustalenia wielokrotności wymiaru kary pieniężnej w związku z ilością pojazdów wykorzystywanych przez przedsiębiorcę. Naruszenie dotyczy nierejestrowania danych na karcie kierowcy lub wykresówce, która jest dokumentem osobistym kierowcy. Oznacza to, że przedmiotowe naruszenie można popełnić tyle razy ilu kierowców nie stosowało kart lub wykresówek, niezależnie od tego w ilu pojazdach to robili czy też ile razy się tego dopuszczali. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nakazano uzupełnić materiał dowodowy i przeprowadzić jego analizę zgodnie z przepisami kodeksu postępowania w szczególności w zakresie tras przewozów objętych obowiązkiem używania karty pojazdu. Skargę od tej decyzji wniósł R. B. i zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 K.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie; - art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP a także art. 6, 7 i 8 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieobowiązujących normach prawnych rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Wskazując na te naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu odwoławczego do rozpatrzenia sprawy w granicach art. 138 § 1 K.p.a. i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wywiódł, że na gruncie niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka uzasadniająca zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Powodem uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, było wprawdzie naruszenie przepisów proceduralnych, jednak zdaniem skarżącego, organ odwoławczy miał możliwość samodzielnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zaistniałych wątpliwości co do wszystkich stwierdzonych naruszeń. Nadto zarzucił, że wskazywane przez organ odwoławczy, jako podstawa rozstrzygnięcia, rozporządzenie nr 3821/85 w dniu wydania decyzji już nie obowiązywało. W dacie wydania decyzji, tj. w dniu [...] września 2015 r. obowiązywało rozporządzenie nr 165/2014 r. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja, którą Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Istota rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do zbadania kwestii, czy organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, czy też – w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy – miał obowiązek uzupełnienia postępowania dowodowego i wydania decyzji bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie można skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja wydana na tej podstawie nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego, lecz ma walor orzeczenia o charakterze kasacyjnym. Zgodnie z tą regulacją organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu wynika, że samo tylko stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż niezbędne jest jednoczesne wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a zatem że organ I instancji uchybił normom postępowania i nie wyjaśnił sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. To rozwiązanie prawne zabezpiecza interesy strony postępowania, gdyż przy tego rodzaju ujawnionych, rażących wadliwościach procesowych, ich usuwanie przez organ odwoławczy faktycznie naruszałoby jedną z fundamentalnych zasad postępowania, sformułowaną w art. 15 K.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażającą się w prawie strony do dwukrotnego – merytorycznego - rozpatrzenia jej sprawy. Powyższe wywieść można również z brzmienia przepisu art. 136 K.p.a., określającego granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym, które może mieć charakter jedynie uzupełniający, a nie zasadniczy. Naturalnie, ocena, czy w danej sprawie powinna znaleźć zastosowanie norma z art. 136 K.p.a., czy też zachodzi konieczność skorzystania z uregulowania w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. – będzie uzależniona od konkretnych okoliczności sprawy, czemu organ odwoławczy winien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, wykazując tym samym spełnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. W kontrolowanej sprawie organ drugiej instancji prawidłowo uznał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części w związku z potrzebą dostatecznego ustalenia okoliczności związanych ze stwierdzonym naruszeniem określonym w lp. 6.2.1. złącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten sankcjonuje nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi karą pieniężną w wysokości 5000 złotych. Naruszenie to w sprawie niniejszej zostało stwierdzone na podstawie zarejesrtowanych przez tachografy cyfrowe okresów jazdy bez karty włożonej do tachografu (w pojazdach o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) i na podstawie różnicy pomiędzy całkowitą ilością kilometrów zarejestrowanych przez tachografy na danej trasie a długością trasy ustaloną przez organ I instancji (w pojazdach o nr rej. [...], [...] i [...]). Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że analiza danych cyfrowych z pamięci tachografów w pojazdach o nr rej. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] uzasadniała stwierdzenie, że istotnie występowały okresy jazdy bez karty kierowcy włożonej do urządzenia. Organ I instancji nie ustalił jednak kierowców, którzy mogli prowadzić pojazd bez karty. Z treści decyzji organu I instancji odnośnie tego naruszenia wynika, że ww. pojazdy były prowadzone bez prawidłowej karty ale w żadnym przypadku nie ustalono kto wykonywał przejazd. Ustalenie w powyższym zakresie jest o tyle istotne (z punktu widzenia samego skarżącego), że przepis lp. 6.2.1. nie daje podstaw do ustalenia wielokrotności wymiaru kary pieniężnej w związku z ilością pojazdów wykorzystywanych przez przedsiębiorcę. Naruszenie dotyczy nierejestrowania danych na karcie kierowcy lub wykresówce, która jest dokumentem osobistym kierowcy. Oznacza to, że przedmiotowe naruszenie można popełnić tyle razy ilu kierowców nie stosowało kart lub wykresówek, niezależnie od tego w ilu pojazdach to robili czy też ile razy się tego dopuszczali. Słusznie także organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie, w odniesieniu do pojazdów o nr rej. [...], [...] i [...], ustalono całkowitą długość trasy. Ustalona długość trasy przez organ I instancji różni się od ilości kilometrów zarejestrowanych przez tachografy. Wyjaśnienie przez organ, co posłużyło mu do wyliczenia długości trasy jest o tyle istotne (i w tym wypadku także z punktu widzenia skarżącego), że faktycznie odległości ustalone przez organ są większe od tych zarejestrowanych przez tachograf. Konkludując stwierdzić należy, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. Ocena tej kwestii przez organ drugiej instancji jest prawidłowa. Po pierwsze, postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania (art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a.). Po wtóre, wobec nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności. Po trzecie pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (określenie zakresu odpowiedzialności skarżącego) jest taki, że organ drugiej instancji nie mógł skorzystać z uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. Legalności kwestionowanej decyzji nie podważa także zarzut naruszenia art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP a także art. 6, 7 i 8 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieobowiązujących normach prawnych rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Organ odwoławczy w sprawie niniejszej zastosował przepisy ww. rozporządzenia obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Wskazane przez skarżącego rozporządzenie nr 165/2014, wchodzi bowiem generalnie w życie dopiero od dnia 2 marca 2016 r., a jedynie art. 24, 34 i 45 mają zastosowanie od dnia 2 marca 2015 r. Przepisy te zaś nie miały zastosowania w kontrolowanej w sprawie. Mając na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).