VIII SA/Wa 22/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania S. S. (dalej skarżącego) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]z [...]lipca 2017 r., nakazującej skarżącemu przywrócenie w terminie do dnia 14 sierpnia 2017 r. poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia bankietowego do organizacji imprez dla dużej liczbie ludzi znajdującego się w kompleksie budynków "[...]" przy ul. [...]w [...]na pomieszczenia rekreacyjne – uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia bankietowego do organizacji imprez dla dużej liczbie ludzi znajdującego się w kompleksie budynków "[...]" przy ul. [...][...]w [...]na pomieszczenia rekreacyjne. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku z pismem Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...]PINB w [...]w dniu [...]lutego 2015 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń rekreacyjnych zlokalizowanych jw. Z informacji straży wynikało, że w pomieszczeniach rekreacyjnych dla części mieszkalnej (po zmianie sposobu użytkowania z pomieszczeń bankietowo – wystawowych na mocy decyzji PINB w [...] Nr [...], której nieważność stwierdzono decyzją [...]WINB Nr [...] z [...] marca 2016 r.) prowadzone są cykliczne imprezy rozrywkowe dla dużej liczby osób. Wobec powyższego PINB w [...] postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2015 r. nakazał skarżącemu wstrzymanie użytkowania pomieszczeń bankietowych przekształconych z pomieszczeń rekreacyjnych zlokalizowanych jw. oraz przedstawienie w terminie do dnia [...]maja 2015 r.: - zaświadczenia Burmistrza Miasta [...]o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania Miasta [...], bądź w przypadku braku planu ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, - opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku i pomieszczeń w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego w której dokonana została zmiana sposobu użytkowania, - zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję z danymi techniczno – użytkowymi, - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - pozytywne uzgodnienia w/w dokumentacji uzyskanej od Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz PSP. Następnie organ powiatowy wydał decyzję Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. umarzająca postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń rekreacyjnych zlokalizowanych jw. [...]WINB decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2016 r. stwierdził nieważność w/w decyzji PINB w [...]Nr [...]. Pismem z [...]maja 2015 r. Komenda Miejska PSP w [...]wniosła o podjęcie czynności kompetencyjnych w sprawie przeprowadzonego przez PINB w [...]postępowania w zakresie zgodności użytkowania pomieszczeń tzw. rekreacyjnych zakwalifikowanych do kategorii ZL IV zagrożenia ludzi (pomieszczenia mieszkalne) z ich przeznaczeniem. Jak wynika z analizy dokumentacji przekazanej przez służbę pożarniczą organ powiatowy decyzją Nr [...]z [...]sierpnia 2013 r. zezwolił na zmianę sposobu użytkowania trzech hal wystawienniczo – bankietowych na pomieszczenia rekreacyjne przy budynku mieszkalnym i tym samym rozstrzygnięcie organu powiatowego zmieniło klasyfikację budynków z kategorii ZL I na kategorię ZL IV zagrożenia ludzi. W pomieszczeniach rekreacyjnych przy części mieszkalnej prowadzone są imprezy okolicznościowe. Komendant Miejski PSP w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nakazał skarżącemu usuniecie nieprawidłowości naruszających przepisy przeciwpożarowe i pogarszające bezpieczeństwo pożarowe w kompleksie "[...]". Wobec decyzji Nr [...]z [...]sierpnia 2013 r. obowiązki nałożone decyzją KMPSP stały się bezprzedmiotowe. [...]WINB decyzją Nr [...]z [...]marca 2016 r. stwierdził nieważność rozstrzygnięcia PINB Nr [...] wskazując, że organ winien ustalić czy miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania. Następnie PINB decyzją Nr [...] z [...] lipca 2016 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania pomieszczeń rekreacyjnych przy części mieszkalnej, a organ II instancji decyzją Nr [...] z [...]grudnia 2016 r. stwierdził nieważność decyzji PINB Nr [...]. Podczas oględzin PINB w dniu [...] lutego 2017 r. ustalił, że trzy pomieszczenia rekreacyjne w kompleksie obiektów "[...]" przynależące do trzech mieszkań znajdujących się również w ww. kompleksie nie są związane z działalnością gospodarczą lub restauracyjną. Ze zdjęć umieszczonych w Internecie ukazujących imprezę wynika, że odbyła się ona w pomieszczeniu rekreacyjnym nr 2. Skarżący podał, że pomieszczenie to jest wynajęte na cele mieszkalno – rekreacyjne zgodnie z jego przeznaczeniem. Wyjaśnił, że na początku stycznia 2017 r. do skarżącego zwrócił się Burmistrz o zorganizowanie spotkania dla dzieci i udostępnienie w tym celu sali rekreacyjnej na co skarżący wyraził zgodę odstępując nieodpłatnie salę. Oświadczył, że sale rekreacyjne służą mieszkańcom "[...]" do celów rekreacyjnych i nie jest tam prowadzona działalność komercyjna. Decyzją PINB Nr [...]z [...]lipca 2017 r. nakazano skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia bankietowego do organizacji imprez dla dużej liczby ludzi w terminie do [...]sierpnia 2017 r. W odwołaniu skarżący zarzucił błędną ocenę stanu faktycznego (na skutek nie przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz pominięcie dowodów z akt sprawy) i prawnego (przez niewłaściwe zastosowanie podstawy prawnej) i uzasadnienie decyzji w oderwaniu od stanu prawnego i faktycznego przedmiotowego lokalu. W uzasadnieniu wskazał m.in., że pomieszczenia o których mowa w decyzji (według domysłu skarżącego) są użytkowane jako rekreacyjne. Zdaniem skarżącego przesądzająca jest decyzja Wojewody [...]Nr [...]z [...]lipca 2013 r. wskazująca, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na rekreacyjne. Skoro obowiązuje zgłoszenie, to w ocenie odwołującego nie jest możliwe przywrócenie stanu faktycznego, który właśnie trwa. Wydając w/w rozstrzygniecie reformatoryjne z [...]października 2017 r. organ II instancji podzielił ustalenia, wnioski i ocenę prawną PINB w [...]podnosząc, iż słusznie nakazano przywrócenie poprzedniego użytkowania pomieszczenia bankietowego do organizacji imprez dla dużej liczby ludzi znajdującego się w kompleksie budynków "[...]" na pomieszczenia rekreacyjne – stąd potrzeba powtórzenia tego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wskazał, że przepisy prawa nie przewidują możliwości wyznaczenia terminu wykonania obowiązku, który winien być zrealizowany niezwłocznie, po uprawomocnieniu się orzeczenia. Z uwagi na to uchybienie należało, w ocenie [...]WINB, uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy. [...]WINB podniósł m.in. powołując się na informacje KMPSP, że w pomieszczeniach rekreacyjnych dla części mieszkalnej (po zmianie sposobu użytkowania z pomieszczeń bankietowo-wystawowych na mocy decyzji PINB w [...] Nr [...], której nieważność stwierdzono decyzją [...]WINB Nr [...] z [...]marca 2016 r.) prowadzone są cykliczne imprezy rozrywkowe dla dużej liczby osób, a w Internecie zamieszczono zdjęcia z lutego 2017 r. ukazujące imprezę która odbyła się w pomieszczeniu rekreacyjnym Nr 2. Organizowanie imprez w pomieszczeniach rekreacyjnych, ocenie organu, spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych. W związku z tym właściciel był obowiązany do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, co nie miało miejsca. Zasadnym zatem było zastosowanie trybu określonego w art. 71 Prawa budowlanego. Wskazano, że organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną. Postanowieniem Nr [...]z [...]marca 2017 r. PINB w [...]wstrzymał użytkowanie pomieszczenia rekreacyjnego Nr 2 w przedmiotowym kompleksie oraz nałożył na właściciela nieruchomości obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wynikających za art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Legalizacja samowolnie zmienionego sposobu użytkowania jest możliwa jeżeli inwestor wypełni powyższy obowiązek, a w sprawie niniejszej skarżący nie wywiązał się z nałożonych obowiązków i nie przedłożył żądanej dokumentacji, pozbawiając się tym samym możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, iż słusznym było uznanie jako adresata decyzji skarżącego, bowiem jedynie podmiot wskazany w art. 61 Prawa budowlanego czyli właściciel lub zarządca budynku może być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 tej ustawy, jako podmiot zobowiązany do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem – art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego – i do nich można kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Podniesiono, że organ ustalił fakt samowolnej zmiany sposobu użytkowania na podstawie ustaleń straży pożarnej, zdjęć zamieszczonych w Internecie z lutego 2017 r. oraz oświadczeń skarżącego. Nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oznacza, że zakazane jest w pomieszczeniu rekreacyjnym urządzanie imprez – przywrócona ma zostać funkcja rekreacyjna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą jego interpretację polegającą na błędnej wykładni znaczeniowej słów "pomieszczenia bankietowe" i "pomieszczenia rekreacyjne", co wydaje się być istotą sporu; naruszenie przepisów postępowania, ponieważ w uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do powyższego sporu semantycznego, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi. W uzasadnieniu strona podniosła, że organ pominął decyzję Wojewody [...]z [...]lipca 2013 r. Nr [...]uchylającą decyzję Starosty [...]z [...]czerwca 2013 r. i postanowienie Starosty [...]z [...]maja 2013 r. i umarzającą postępowanie. Należy więc rozumieć zdaniem skarżącego, że zgłoszenie zmian co do charakteru użytkowania pomieszczeń stało się skuteczne co oznacza, że pomieszczenia co do których toczy się postępowanie stały się rekreacyjnymi. Tym samym decyzja nakazuje przywrócenie pomieszczeń do stanu, który aktualnie obowiązuje, zatem jest bezprzedmiotowa. Wskazano też, że skoro pomieszczenia są przeznaczone do zajęć rekreacyjnych to oznacza, że są przeznaczone do jednej z form rekreacji jaką jest taniec. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB i umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości względnie o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie niezależnie od zarzutów w niej podniesionych, bowiem w ocenie Sądu organ nie ustalił w sposób jednoznaczny stanu prawnego w zakresie sposobu użytkowania trzech hal wystawienniczo-bankietowych w kompleksie budynków "[...]" w [...]przy ul. [...][...]. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wskazać należy, że w postępowaniu którego przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego obowiązkiem organu jest ustalenie, czy nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania zanim, powołując się na przepis art. 71a ust. 1 wyda postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego oraz nałoży obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. W orzecznictwie podkreśla się, że ocena tych wszystkich elementów w kontekście treści art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zasadniczy element oceny czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do ustalenia czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części, działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego użytkowania. Wymagania stawiane obiektowi zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają wymienione w ust. 1 art. 71 tej ustawy warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W tym zakresie organ musi zbadać czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu lub jego części. Zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, a także odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 obiekt budowlany należy użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Dokonując w tym zakresie oceny organ odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, iż decyzją PINB w [...] Nr [...] z dnia [...]sierpnia 2013 r. udzielono skarżącemu pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń rekreacyjnych przy części mieszkalnej w budynku "[...]" usytuowanego na działce nr ew. [...]położonej w miejscowości [...] (decyzja nie załączona do akt administracyjnych). Zauważyć trzeba, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego – decyzją [...]WINB Nr [...] z [...] marca 2016 r. – w drodze stwierdzenia nieważności – w/w decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. - pozostaje otwarta kwestia jak rozpoznano wniosek Strony Skarżącej z [...] sierpnia 2013 r. o pozwolenie na użytkowanie budynku "[...]" dla trzech nowych mieszkań z salami rekreacyjnymi usytuowanego na działkach o nr ew. [...],[...] w miejscowości [...]. Do akt administracyjnych nie załączono wniosku Skarżącego wraz z załącznikami, który inicjował postępowanie w tym zakresie, brak też ustaleń organów w tym przedmiocie. Należy też mieć na uwadze, że jak słusznie zauważa organ odwoławczy, cyt. wyżej decyzja PINB w [...] Nr [...] zmieniająca sposób użytkowania trzech hal (sal) wystawienniczo-bankietowych na pomieszczenia rekreacyjne przy budynku mieszkalnym zmieniła klasyfikację budynków z kategorii ZL I na kategorię ZL IV zagrożenia ludzi. Poza kontrolą Sądu – wobec nie załączenia stosownych dokumentów - znajduje się też stanowisko zawarte w postanowieniu nr [...] PINB w [...] z dnia [...]marca 2017 r. dotyczące kwestii czy miało miejsce skuteczne zgłoszenie z jakim inwestor wystąpił w dniu [...]maja 2013 r. do Starosty [...] o zmianę sposobu użytkowania istniejących sal bankietowych na rekreacyjne dla części mieszkalnej. Do akt nie załączono też projektu budowlanego przedmiotowego obiektu dlatego i nie ma możliwości oceny, czy projekt budowlany przewidywał dla sal rekreacyjnych użytkowanych de facto do prowadzenia imprez dla dużej liczby ludzi, co prawidłowo ustala organ, rozwiązania techniczne i materiałowe o takich standardach, by nie doszło do naruszenia przepisów przeciwpożarowych i do pogorszenia bezpieczeństwa pożarowego ewentualnie związanych ze zwiększoną emisją hałasu i drgań (spowodowanych funkcją obiektu obejmującą organizację imprez tanecznych, o czym mowa w skardze). W okolicznościach sprawy niniejszej organy nadzoru budowlanego nie zgromadziły materiału dowodowego i nie ustaliły stanu faktycznego w taki sposób by było możliwe ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Organy poprzestały bowiem na ustaleniu, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania sali rekreacyjnej nr 2 na salę do organizacji imprez dla dużej liczby ludzi pomijając ustalenia kiedy ta zmiana nastąpiła i jaki w istocie ma charakter tj. czy i jakie w związku z tym roboty wykonano, czy wymagały one pozwolenia na budowę. Okoliczności te są o tyle istotne, że mogą wpływać na odmienny tryb postępowania naprawczego. Decyzje organów zostały zatem w tym zakresie wydane przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze zakres pozostających do wyjaśnienia kwestii w stosunku do całości okoliczności sprawy oraz wzgląd na zasady ekonomiki procesowej (szybkość postępowania administracyjnego), dla prawidłowego dalszego biegu postępowania na jego obecnym etapie wystarczające było uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 kpa, winien uzupełnić postępowanie dowodowe (we własnym zakresie lub za pośrednictwem organu I instancji) w taki sposób, aby wskazane wyżej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione bez zbędnej zwłoki. Następnie, stosownie do wyników postępowania dowodowego, organ odwoławczy na podstawie wszechstronnej oceny całokształtu okoliczności sprawy wyda orzeczenie stosownie do treści art. 138 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć trzeba, że dla przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest wykazanie zaistnienia zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, warunków pracy zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości czy układu obciążeń. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga natomiast by nastąpiło ich pogorszenie czy też przekroczenie obowiązujących norm. Istota zmiany sposobu użytkowania obiektu dotyczy zmian w zakresie współczynników użytkowych obiektu w stosunku do pierwotnych ich wartości związanych z funkcja obiektu, określoną w pozwoleniu na budowę lub decyzjach późniejszych np. pozwoleniu na użytkowanie. Wystarczające jest ustalenie, że w obiekcie została podjęta inna działalność niż dotychczasowa, z czym wiąże się zmiana warunków np. w zakresie ochrony środowiska (co obejmuje też zdrowie ludzi) bądź wielkości lub układu obciążeń. Utrwalone w orzecznictwie jest stanowisko, że za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy uznać także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu jego użytkowania w ramach dotychczasowej funkcji obiektu, jeżeli powoduje to skutki o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Taka zmiana również kreuje po stronie właściciela obiektu (nie dzierżawcy) obowiązek dokonania zgłoszenia o którym mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego ewentualnie uzyskania pozwolenia na budowę gdy jest połączona z wykonaniem robót budowlanych. Rozpoznając sprawę ponownie organy obowiązane będą uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę i uzupełnią postępowanie o dokumenty i ustalenia jak wyżej. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.