I OSK 3279/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 140/18 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] października 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz M. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 140/18 oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Burmistrz M. decyzją z [...] października 2017 r. odmówił M. D. przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko M. D.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że rodzina nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do przedmiotowego świadczenia. M. K. złożyła od decyzji I pierwszej instancji odwołanie. Jej zdaniem, dochód uzyskany przez rodzinę w 2016 r. został błędnie wyliczony. Dochód uzyskany przez małżonka ze sprzedaży udziału w lokalu mieszkalnym nie powinien być rozliczany do dochodu służącego za podstawę przyznania uprawnień do świadczenia wychowawczego na dziecko. Przedmiotowy dochód został zadeklarowany do przeznaczenia na cele mieszkaniowe i jest zwolniony z opodatkowania. Ponadto uważa, że organ I instancji zawyżył wysokość zasiłku dla bezrobotnych należny małżonkowi. Przyjęta wysokość zasiłku w kwocie 717,30 zł. była faktycznie wypłacana tylko przez okres 3-ch miesięcy, począwszy od 1 lutego 2017 r., natomiast w kolejnych miesiącach wysokość otrzymywanego zasiłku, to kwota 652,60 zł. Skarżąca uważa, że uzyskiwany przez rodzinę faktyczny dochód nie przekracza kwoty 800 zł na osobę miesięcznie i kwalifikuje rodzinę do uzyskania świadczenia wychowawczego na córkę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalając prawo do świadczenia wychowawczego na M. D. przyjęto dochody rodziny osiągnięte w 2016 r., uwzględniając kwotę 16875 zł jako dochód małżonka skarżącej, pochodzący ze sprzedaży udziału w odziedziczonym mieszkaniu. Na dochód rodziny w 2016 r. składało się ponadto uposażenie skarżącej z tytułu zatrudnienia w wysokości 21668,11 zł (dochód roczny) i dochodu M. D. z tytułu otrzymywania zasiłku dla bezrobotnych w 2017 r. Dochód z zatrudnienia uzyskany przez małżonka w 2016 r. (29192,30 zł) został potraktowany jako utracony. W ocenie Kolegium, kwota 16875 zł pochodząca ze sprzedaży części odziedziczonej nieruchomości, która była zadeklarowana do przeznaczenia na cele mieszkaniowe, nie powinna być brana pod uwagę przy wyliczaniu dochodu rodziny za 2016 r., gdyż w deklaracji PIT-39 mąż skarżącej deklarował przeznaczenie jej na cele mieszkaniowe. W takim przypadku, jako dochód zwolniony z opodatkowania, nie stanowi dochodu zgodnie z art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże Kolegium ustaliło, że pomimo odliczenia dochodu uzyskanego ze sprzedaży udziału w lokalu mieszkalnym, rodzina strony nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Przyjmując jako podstawę do wyliczeń dochodu rodziny M. K. należy przyjąć wysokość dochodu uzyskanego z tytułu zatrudnienia samej zainteresowanej - 21668,11 zł rocznie, co daje wysokość dochodu miesięcznego (21668,11:12) w kwocie 1805,68 zł powiększoną o kwotę osiągniętego dochodu następującego po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, a więc z marca 2017 r. (zasiłku dla bezrobotnych) czyli kwoty 717,30 zł. W takiej sytuacji miesięczna kwota bazowa wynosi 2522,97 zł. Zatem przyjęte dochody przy podzieleniu na 3 osoby w rodzinie, dają kwotę dochodu 840,99 zł na osobę. Wyliczona w ten sposób kwota przekracza przyjęte przez ustawodawcę w ust. 3 art. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, kryterium dochodowe 800 zł, uprawniające do uzyskania dochodzonego świadczenia. Zdaniem Kolegium, oznacza to, że co do zasady, rodzina nie kwalifikuje się do uzyskania dochodzonego świadczenia, pomimo że organ I instancji nie odliczył dochodu uzyskanego ze sprzedaży udziału w lokalu mieszkalnym. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. M. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo podniosło, że zmniejszenie dochodu w rodzinie nie może być traktowane jako utrata dochodu, dlatego też organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie miały podstawy prawnej do uwzględnienia zmniejszenia dochodu męża skarżącej od czerwca 2017 r. i wzięcia pod uwagę kwoty zasiłku 572,87 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że dla niniejszej sprawy znaczenie miała sytuacja dochodowa członków rodziny skarżącej z lat 2016 i 2017. Poza sporem jest to, że M. D. w 2016 r. był zatrudniony na umowę o pracę. Umowa o pracę została rozwiązana na skutek wypowiedzenia z dniem 31 stycznia 2017 r. Nie ma zatem wątpliwości, że w tym przypadku znajdował zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". Małżonek skarżącej utracił po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, tj. w 2017 r. dochód z danego źródła - zatrudnienia (wynagrodzenia za pracę). W tej sytuacji dochodu z tego źródła nie uwzględnia się. Jest to dochód utracony w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. c ustawy. Sąd I instancji uznał, że w stosunku do M. D. nie ma zastosowania zasada z art. 7 ust. 2 ustawy. Ze świadectwa pracy wynika bowiem, że dochód z zatrudnienia małżonek skarżącej uzyskał w rozumieniu art. 2 pkt 20 lit. c ustawy, po maju 2013 r. (od 1 maja 2013 r. obowiązywała umowa o pracę). Nie ma tu zatem przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, tj. w 2016 r. Zdaniem Sądu I instancji w stosunku do M. D. ma natomiast zastosowanie reguła z art. 7 ust. 3 ustawy. Małżonek skarżącej uzyskał bowiem, po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, tj. po 2016 r. (w 2017 r.) dochód, w rozumieniu art. 2 pkt 20 lit. b ustawy, z zasiłku dla bezrobotnych, a zatem innego źródła, niż zatrudnienie. Wobec tego należało wziąć pod uwagę kwotę osiągniętego jego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, który był uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, tj. w 2017 r. Z art. 7 ust. 3 ustawy wynika, że dla sprawy znaczenie ma kwota osiągniętego przez M. D. dochodu z zasiłku dla bezrobotnych za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. z marca 2017 r. – 717,30 zł. Zawarte w art. 7 ust. 3 ustawy zastrzeżenie: jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego należy rozumieć w ten sposób, że "dochód ten", to dochód z danego źródła – zasiłku dla bezrobotnych (określony rodzaj dochodu). W przepisie tym ustawodawca uzależnił powiększenie dochodu uzyskanego przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (w niniejszej sprawie dochodu skarżącej z 2016 r., o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy) o kwotę osiągniętego dochodu (w niniejszej sprawie małżonka skarżącej) za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, zastrzegając, że zasadę z art. 7 ust. 3 ustawy można zastosować, jeżeli dochód z danego źródła (w niniejszej sprawie z zasiłku dla bezrobotnych) jest dalej kontynuowany, tzn. jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, a więc w 2017 r. W konsekwencji dla niniejszej sprawy znaczenie miała kwota zasiłku dla bezrobotnych M. D. obowiązująca w marcu 2017 r. (717,30 zł), a nie kwota zasiłku dla bezrobotnych uzyskana przez męża skarżącej w innym miesiącu, niż wynikający z art. 7 ust. 3 ustawy, tj. z daty wydania zaskarżonej decyzji (572,87 zł). Z tego względu, biorąc pod uwagę dochody rodziny skarżącej z PIT-37, tj. M. K. z 2016 r. (21668,11:12=1805,67), zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy oraz powiększając tenże dochód o dochód M. D. z 2017 r. (717,30+1805,67), zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy, a następnie dzieląc tenże dochód rodziny przez 3 (stan osobowy rodziny skarżącej) prawidłowo Kolegium ustaliło, że dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 840,99 zł, a więc przekracza kryterium dochodowe w wysokości 800 zł. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organu I i II instancji, a w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zaś w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego jego zastosowania i uznania, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza 800 zł, co uniemożliwiło nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno WSA w Warszawie, jaki i organy obu instancji błędnie wyłożyły przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Przepis ten (obowiązujący do dnia 30 czerwca 2019 r. i mający zastosowanie w sprawie) stanowił, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla zastosowania powyższego przepisu nie wystarczy samo uzyskanie dochodu po roku poprzedzającym okres świadczeniowy, lecz konieczne jest, by dochód ten był uzyskiwany w dacie ustalania, weryfikowania prawa do świadczenia wychowawczego. Ustawodawca zakłada bowiem doliczenie wyłącznie dochodu długotrwale uzyskiwanego. Przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji eliminuje zatem możliwość powiększenia dochodu o dochód uzyskany w przypadku, gdy nie jest on już uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia. Sytuacja wydaje się być jasna, jeżeli dany członek rodziny uzyskuje stałe dochody. Z tego względu ten dochód uzyskiwany w kolejnych miesiącach jest dochodem uzyskiwanym w dniu ustalenia prawa do świadczeń. Odmiennie jednak kształtuje się ona, gdy członek rodziny uzyskuje w różnych miesiącach różne kwoty dochodu. Przyjęcie dochodu z miesiąca po uzyskaniu dochodu, gdy dochody są zmiennej wysokości może spowodować, że zostanie przyjęty dochód nieadekwatny do sytuacji finansowej rodziny, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W toku postępowania skarżąca zgłaszała bowiem, że mąż pobierał zasiłek w kwocie 717,30 zł tylko przez okres 3-ch miesięcy, począwszy od 1 lutego 2017 r., natomiast w kolejnych miesiącach wysokość otrzymywanego zasiłku, to kwota 652,60 zł. W tych warunkach nie sposób przyjąć, że zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 717,30 zł, stanowi dochód nadal uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (od 1 października 2017 r.). Przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie art. 7 ust. 3 ustawy, doprowadza do nieakceptowalnej sytuacji, a mianowicie, iż mimo istotnego obniżenia dochodu, zmieniającego sytuację materialną rodziny wnioskodawczyni, nie otrzyma ona świadczenia wychowawczego, co pozostaje w sprzeczności z celami ustawy, zwłaszcza wynikającym z jej art. 5 ust. 3, który nakazuje objąć szczególnym wsparciem rodziny uzyskujące niższe dochody w przeliczeniu na członka rodziny. Przypomnieć należy, że celem szeregu przepisów zawartych w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwłaszcza jej art. 7, jest ustalenie dochodów osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny, uwzględniający dynamikę zmian w tej sferze. Zajęte przez organy administracji i Sąd I instancji stanowisko prowadzi do zgoła odmiennego rezultatu. W swojej wykładni Sąd I instancji pominął końcowe sformułowanie przepisu art. 7 ust. 3 ustawy, a mianowicie wskazanie, że dochód uzyskany ma być uzyskiwany w okresie na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Dla uwzględnienia dochodu uzyskanego niezbędne jest potwierdzenie, że dochód ten uzyskiwany jest w dacie przyznawania świadczenia i to w tej samej (bądź bardzo zbliżonej) wysokości, jak w miesiącu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy. Tylko wówczas w pełni zostanie spełniona przesłanka uwzględnienia realnego poziomu dochodów potencjalnych świadczeniobiorców. Oznacza to, że dochód z tytułu zasiłku dla bezrobotnych uzyskany przez męża skarżącej w marcu 2017 r. winien być uzyskiwany w dalszym ciągu w tej kwocie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż od czerwca 2017 r. wynosił on 572, 87 zł. W takiej sytuacji, gdy dochody uzyskiwane po roku poprzedzającym okres świadczeniowy są zmienne, przepis art. 7 ust. 3 winien być interpretowany z uwzględnieniem celu świadczeń rodzinnych, które mają służyć pomocy finansowej dla rodzin z dziećmi. W omawianym przypadku należało przyjąć dochód z następnego miesiąca po uzyskaniu przez męża skarżącej dochodu z tytułu zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 572, 87 zł, tj. w kwocie w jakiej dochód ten uzyskiwany był w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, jako zawierającą usprawiedliwione podstawy. Korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił również decyzje organów obu instancji, które zostały oparte, tak jak wyrok Sądu, na błędnej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.