VII SA/Wa 774/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. Zarządcy Sądowego Nieruchomości [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. K. Zarządcy Sądowego Nieruchomości [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] - zarządca sądowy dla nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka ew. nr [...] obr. [...]) zabudowanej trzykondygnacyjnym budynkiem mieszkalno-usługowym, w dniu 3 sierpnia 2017 r. zwróciła się do Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków w [...] o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na ociepleniu i wykończeniu elewacji tego budynku, według projektu budowlanego sporządzonego w czerwcu 2017 r. przez mgr inż[...] i mgr inż. [...]. Wnioskodawczyni podała, że nieruchomość jest elementem układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 1978r. Z projektu budowlanego dla tej inwestycji wynika, że roboty budowlane obejmują zabezpieczenie spękań tynków i murów, remont balkonów, ocieplenie ścian zewnętrznych styropianem o grubości 15 cm (od frontu budynku – wełną mineralną o grubości 10 cm, alternatywnie styropianem o grubości 6 cm), z odtworzeniem detalu architektonicznego w styropianie (gzymsy ewentualnie z elementów gotowych), pokrycie elewacji barwionym tynkiem zgodnie z projektem kolorystyki. Z akt sprawy wynika, że skarżąca przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego dwukrotnie (w dniach 28 kwietnia i 4 lipca 2017 r.) zwracała się do organu I instancji o wstępne uzgodnienie inwestycji w zakresie ocieplenia budynku. W piśmie z 1 czerwca 2017 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że przedstawione propozycje kolorystyki elewacji są dopuszczalne, niemniej "docieplenie fasady nie jest korzystne ze względu na posiadany detal architektoniczny". W piśmie z 31 lipca 2017 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że mając na uwadze zachowanie w możliwie największym stopniu wyrazu architektonicznego elewacji frontowej, w tym głębokości wnęk okiennych, zaleca się przyjęcie minimalnej grubości ocieplenia z wełny mineralnej na tej elewacji. Detale architektoniczne fasady powinny zostać odwzorowywane według istniejących; w miarę możliwości nie zaleca się odtwarzania elementów z gotowych profili. W tych okolicznościach faktycznych organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2017r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolił wnioskodawczyni na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, w terminie do 31 grudnia 2018 r. w sposób określony w projekcie budowlanym z czerwca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki [...] Konserwator Zabytków wyjaśnił, że budynek kamienicy stanowi element historycznej zabudowy przyrynkowej w południowej pierzei [...], w elewacji frontowej posiada detal architektoniczny z początku XX wieku. Elewacja budynku jest uszkodzona, ma ubytki, liczne spękania i zarysowania. Zdaniem organu, ocieplenie budynku w sposób przedstawiony w projekcie budowlanym poprawi parametry termiczne i użytkowe budynku. Organ I instancji podkreślił, że planowane zamierzenie było wstępnie uzgadniane (pisma z 1 czerwca i 31 lipca 2017 r.), a w projekcie budowlanym uwzględniono zalecenia konserwatorskie dotyczące zmniejszenia grubości ocieplenia z wełny mineralnej od strony frontowej budynku. W konkluzji organ stwierdził, że realizacja zamierzenia budowlanego według przedstawionego projektu budowlanego nie wpłynie negatywnie na obszar chronionego układu urbanistycznego, a więc jest dopuszczalna. [...] - współwłaściciele nieruchomości przy [...], wnieśli odwołanie od tej decyzji. Odwołujący się podnieśli, że w przeciwieństwie do naprawy pęknięć murów wykonanie docieplenia nie jest obecnie "aż tak konieczne". Zdaniem odwołujących się, pokrycie murów warstwą styropianu zaburzy oryginalny kształt przedwojennej kamienicy, upodabniając ją do współczesnych, dość typowych budynków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lutego 2018 r. (znak: [...]), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 1978 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków wydaną na podstawie art. 4 i art. 14 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach wynika, że sporny obiekt budowlany został uznany za zabytek prawomocną decyzją z [...] lutego 1963 r. Z decyzji z 1963r. wynika natomiast, że tym wpisem objęty jest zarówno układ urbanistyczny jak i historyczny zespół zabudowy [...] i [...]. Objęcie ochroną konserwatorską układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, zachowanie gabarytów zabudowy i wystroju elewacji poszczególnych budynków. W myśl zaś art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie jest możliwe merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane przy zabytku. Organ I instancji nie sprawdził bowiem prawidłowości projektu budowlanego spornych robót budowlanych i nie dostrzegł, że zawarto w nim alternatywne rozwiązania w zakresie planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W projekcie budowlanym wariantowo przedstawiono sposób wykonania ocieplenia elewacji frontowej budynku, zarówno w zakresie zastosowanego materiału (styropian lub wełna mineralna), ich grubości jak i sposobu odtworzenia detalu architektonicznego (alternatywnie z gotowych profili). Tymczasem ta kwestia jest istotna dla oceny dopuszczalności planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Minister Kultury w zaskarżonej decyzji dodał, że jego zdaniem, zewnętrzne docieplenie elewacji frontowej budynku w sposób określony w projekcie budowlanym, zmienia wygląd tej elewacji i w konsekwencji prowadzi do zatracenia charakterystycznej formy i detali stanowiących o spoistości kompozycji elewacji i bryły obiektu. Powoduje degradację autentycznej kompozycji i wystroju budynku. Organ zwrócił uwagę, że organ I instancji udzielił pozwolenia na sporne roboty budowlane, niemniej w zaleceniach podnosił, że docieplenie fasady budynku "nie jest korzystne ze względu na posiadany detal architektoniczny i z uwagi na historyczny charakter budynku. Na zakończenie organ stwierdził, że obłożenie elewacji budynku płytami styropianu nie jest jedynym sposobem docieplenia budynku. Zmniejszenie zapotrzebowania budynku na energię cielną może być dokonane różnymi metodami, jak np. ociepleniem dachu, poddasza, stropu ostatniej kondygnacji, izolacją fundamentów, remontem lub wymianą instalacji grzewczej. W przypadku obiektu zabytkowego w pierwszej kolejności należy rozważyć termodermizację przegród poziomych (stropu, stropodachy, dachu). Mury w obiektach zabytkowych są bowiem masywne i cechuje je dobra izolacja termiczna, którą można poprawić stosując energooszczędne okna oraz efektywną wentylację. [...] w sprzeciwie od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2018 r. podniosła, że organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i w związku z tym naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie strony skarżącej, okoliczności faktyczne tej sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ I instancji. W szczególności nie wynika, z nich, że obiekt budowlany którego dotyczą sporne roboty budowlane znajduje się w historycznym zespole budowlanym. Z decyzji na które powołuje się organ wynika, że budynek przy ul. [...] jest elementem układu urbanistycznego [...]. Nie posiada natomiast wartości historycznej – nie jest elementem historycznej zabudowy (art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zdaniem strony, nie jest również prawidłowe stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, z którego wynika, że przedstawienie w projekcie budowlanym alternatywnych rozwiązań planowanych robót świadczą o jego wadliwości i organ I instancji powinien "doprecyzować" planowaną inwestycję. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw od decyzji jest uzasadniony. W zaskarżonej do Sądu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że nie jest możliwe merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowalnych przy budynku mieszkalno-usługowym znajdującym się przy ul. [...] w [...], ponieważ w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym przedstawiono alternatywne sposoby wykonania ocieplenia elewacji frontowej budynku, w zakresie zastosowanego materiału (styropian lub wełna mineralna), ich grubości jak i sposobu odtworzenia detalu architektonicznego (alternatywnie z gotowych profili). Zdaniem organu odwoławczego, wydanie decyzji merytorycznej nie jest możliwe również z tego powodu, że organ I instancji sporny obiekt budowlany podlega ochronie jako układ urbanistyczny, gdy tymczasem należy przyjąć, że jest on również elementem historycznego zespołu zabudowy i także z tego powodu powinien podlegać ochronie konserwatorskiej. Według art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania czy wady rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo ponieważ stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny drugiej instancji. Przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Granice dopuszczalności orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy określa art. 136 k.p.a., pozwalając organowi odwoławczemu na usunięcie na żądanie strony lub z urzędu, we własnym zakresie, w ramach postępowania odwoławczego, wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję. Mając jednakże na względzie określoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) organ odwoławczy powinien przede wszystkim we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Jeżeli zatem korzysta z kompetencji określonych w art. 138 § 2 k.p.a. to jest obowiązany do określenia w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności wymagających wyjaśnienia, wraz z uzasadnieniem, dlaczego nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania we własnym zakresie. Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej wydanej w postępowaniu odwoławczym, jest obowiązany do dokonania oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone takimi brakami, których nie mógł "samodzielnie" uzupełnić. Trzeba przypomnieć, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w sprawie udzielenia zarządcy sądowemu nieruchomości przy [...] w [...], na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku. Zgodnie z projektem budowlanym, sporne roboty budowlane obejmowały zabezpieczenie spękań tynków i murów, remont balkonów, ocieplenie ścian zewnętrznych (wełną lub styropianem), pokrycie elewacji tynkiem. Zdaniem Sądu, nie jest prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że zaprojektowanie w projekcie budowlanym różnych wariantów ocieplenia obiektu budowlanego przesądza o wadliwości tego projektu i uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy powinien bowiem ocenić we własnym zakresie, czy oba przedstawione "warianty" robót budowlanych są dopuszczalne, a jeżeli nie – który z nich uważa za odpowiedni. Odmienne stanowisko organu odwoławczego odnośnie tego, że budynek przy [...] w [...] jest elementem historycznej zabudowy [...] również nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej. Nie chodzi tu bowiem o "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" (art. 138 § 2 k.p.a.), ale raczej o odmienną ocenę materiału dowodowego znajdującego się w aktach (decyzji z [...] lutego 1963 r. o uznaniu za zabytek dawnego założenia miejskiego [...] i [...], w granicach wyznaczających historyczny układ urbanistyczny. Według art. 64 e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64 d § 1 powołanej ustawy.