I SA/Wa 185/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka - Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] września 2017 r., nr [...], o odmowie przyznania K. K. odszkodowania za udział wynoszący [...] części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "Nieruchomość [...]". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] złożyła K. K., reprezentowana przez radcę prawnego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. jako "[...] " została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279). Z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości [...], w tym grunty przedmiotowej nieruchomości, przeszły na własność gminy W., a od 1950 r. na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. z [...] lutego 1949 r., nr [...], tytuł własności ww. nieruchomości uregulowany był na imię E. K., Z. K. i A. K. co do połowy oraz S. M. co do drugiej połowy. Pismem z 15 lutego 1949 r. E. K., S. M., A. K. i Z. K. wniosły o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w W. orzekło o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z [...] października 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w W. orzekło o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Decyzją z [...] lutego 1952 r., Nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało ww. orzeczenie z [...] października 1951 r. w mocy. Postanowieniem Sądu Powiatowego dla W. z [...] lutego 1955 r., nr [...], dokonano wpisu przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wnioskiem z 28 grudnia 1993 r., sprecyzowanym pismem z 20 kwietnia 1995 r., Z. D., następca prawny S. M., wystąpił o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. Pismem z 15 stycznia 2014 r. powyższy wniosek został podtrzymany przez K. K. Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], Prezydent W. orzekł o odmowie przyznania K. K. odszkodowania za udział wynoszący [...] części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]". Odwołanie od ww. decyzji złożyła K. K. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, iż według Ogólnego Planu Zabudowania W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie przeznaczonej pod zabudowę zwartą, 3 - kondygnacyjną, do 50 % powierzchni zabudowania. W ocenie Wojewody, takie przeznaczenie w planie miejscowym dopuszczało zabudowę jednorodzinną. Prawidłowa jest zatem ocena organu I instancji co do spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne. Po analizie zebranego materiału dowodowego Wojewoda uznał, iż w sprawie nie została jednak spełniona kolejna z przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. przesłanka utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu [...] kwietnia 1958 r. Organ podniósł, iż z pisma Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] października 1951 r. wynika, że teren nieruchomości położonej przy ul. [...] został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe społeczne. W dniu 27 lipca 1950 r. przekazano ten teren [...] Zakładowi Osiedli Robotniczych W. pod budownictwo społeczne mieszkaniowe. Mając na uwadze, że orzeczeniem administracyjnym z [...] października 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, pismem z 29 marca 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w W. zawiadomiło poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości, iż objęcie budynków znajdujących się na ww. gruncie zostanie wyznaczone na dzień [...] maja 1952 r. W ocenie Wojewody, powyższe dokumenty potwierdzają w wystarczający sposób utratę faktycznego władania przedmiotowym gruntem przed 5 kwietnia 1958 r. Okoliczność tę potwierdzają również uwierzytelnione kopie ksiąg archiwalnych dot. osób zameldowanych w W. przy ul. [...] lok. [...]. Księgi te wskazują, iż w 1951 roku w budynku znajdującym się na przedmiotowym gruncie zameldowane zostały osoby trzecie. Okoliczność tę potwierdziła również strona. Wobec powyższego, Wojewoda uznał, iż Zakład [...] przejął nieruchomość w faktyczne posiadanie przeznaczając ją pod budownictwo społeczne mieszkaniowe. Przy tym, okoliczność, iż budynek zamieszkiwali także dawni właściciele gruntu nie ma znaczenia, ponieważ wraz z objęciem przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Zakład [...] W. właściciele ci utracili faktyczną możliwość władania tym gruntem. Utratę faktycznej możliwości władania potwierdza również okoliczność meldowania przez właściwe organy w budynku osób trzecich. Słuszna była zatem odmowa przyznania odszkodowania wobec niespełnienia przesłanki utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez poprzedniego właściciela po [...] kwietnia 1958 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. złożyła K. K., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego, to jest art. 7 i 77 kpa, poprzez działanie wbrew kodeksowej zasadzie prawdy obiektywnej i niedokonanie wszelkich czynności w celu określenia stanu faktycznego wskazującego, czy po dniu 5 kwietnia 1958 r. poprzednicy prawni skarżącej władali nieruchomością - poprzez zaniechanie ustalenia, czy tzw. dokwaterowanie w 1951 r. do budynku odbudowanego przez lokatorów innych osób miało charakter dobrowolny - na podstawie umów zawartych przez dawnych właścicieli, czy też narzucony przez ówczesne władze, oraz czy taki stan rzeczy miał charakter stały, czy też jedynie przejściowy, w szczególności, czy ewentualne przymusowe dokwaterowanie i zamieszkiwanie takich lokatorów w budynku dawnych właścicieli trwało w okresie bezpośrednio poprzedzającym datę graniczną, tj. 5 kwietnia 1958 r. Powyższe naruszenie doprowadziło, w ocenie skarżącej, do kategorycznego wniosku, iż poprzedni właściciele nieruchomości przed upływem wskazanej daty pozbawieni zostali władania całą nieruchomością, a w konsekwencji odebrano im prawo do odszkodowania. Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 135 ppsa wniosła również o ewentualne uchylenie w całości decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi zarzucono bezpodstawne przyjęcie, iż poprzednicy prawni skarżącej zostali wyzuci z władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Skarżąca podkreśliła, iż sytuacja nieruchomości wyglądała inaczej, niż przedstawiły to organy. Zaznaczyła, że w rejonie, w którym posadowiony jest budynek powstawały w okresie powojennym nieruchomości budowane ze środków publicznych. Nieruchomość przy ul. [...] odnawiana była jednak ze środków prywatnych właścicieli, bez jakiegokolwiek sprzeciwu ówczesnych władz. Oznacza to brak kwestionowania rzeczywistego władztwa nad nieruchomością przez dawnych właścicieli. Skarżąca podniosła, iż wprawdzie w 1951 roku w niektórych pomieszczeniach budynku zamieszkiwali lokatorzy. Organ nie ustalił jednak okoliczności mającej zasadnicze znaczenie dla sprawy, tj. czy dokwaterowanie w 1951 roku do budynku odbudowanego przez właścicieli osób trzecich miało charakter dobrowolny, tj. na podstawie umów zawartych przez dawnych właścicieli, czy też narzucony przez ówczesne władze. Nie ustalił też czy taki stan rzeczy miał charakter stały, czy też jedynie przejściowy, w szczególności, czy ewentualne przymusowe dokwaterowanie i zamieszkiwanie takich lokatorów w budynku dawnych właścicieli trwało w okresie bezpośrednio poprzedzającym datę graniczną, tj. [...] kwietnia 1958 r., czy też w tym okresie dawni właściciele sprawowali władztwo nad całą nieruchomością. Skarżąca wskazała, że władze zaczęły podejmować próby wyeksmitowania rodziny skarżącej z nieruchomości dopiero w latach 70-tych i 80-tych, co potwierdzają dołączone do odwołania pismo ojca skarżącej z 28 września 1974 r. oraz zawiadomienie z 4 czerwca 1980 r. o wszczęciu postępowania eksmisyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...] jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. o odmowie przyznania na rzecz K. K. odszkodowania za udział wynoszący [...] części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.), zwanej dalej jako: "u.g.n.". Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zatem, przyznanie odszkodowania za utracony grunt nieruchomości [...] (działkę) mogło nastąpić pod warunkiem spełnienia następujących przesłanek: (i) działka musiała podlegać działaniu przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem", (ii) działka mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne,(iii) poprzedni właściciel nieruchomości i jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania tą nieruchomością po dacie 5 kwietnia 1958 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który sąd w składzie orzekającym w całości podziela, iż art. 215 ust. 2 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Szczególny charakter tego przepisu nakazuje zaś jego ścisłą wykładnię. Omawiany przepis w aktualnym brzmieniu przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Niespełnienie zaś którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1421/16, www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że nieruchomość, za którą skarżąca dochodzi odszkodowania, objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. i mogła być przed jego wejściem w życie przeznaczona, według obowiązującego dla tego terenu planu zabudowania zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., pod budownictwo jednorodzinne. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie poczynione przez organy nie budzą także wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy. Spór w sprawie dotyczy natomiast tego, czy była współwłaścicielka nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] pozbawiona została faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., gdyż to na tę okoliczność powołują się organy odmawiając ustalenia odszkodowania, z czym z kolei nie zgadza się skarżąca. Wyjaśnić zatem trzeba, że użyte w art. 215 ust. 2 u.g.n. pojęcie "faktyczna możliwość władania" odnosi się do stanu faktycznego, a nie prawnego. Obejmuje ono zatem sytuacje, gdy poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł realnie korzystać z nieruchomości. Przy tym, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, nie chodzi w tym wypadku jedynie o efektywne z niej korzystanie, czyli czynienie użytku z gruntu, ale istnienie samej obiektywnej możliwości tego rodzaju korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1989 r., sygn. akt: IV SA 611/89, ONSA 1990/1/9). Hipoteza tej części normy prawnej obejmuje zatem tego rodzaju sytuacje, gdzie w następstwie działań faktycznych podjętych przez osoby trzecie (w tym podmioty publiczne) były właściciel gruntu po oznaczonej dacie (5 kwietnia 1958 r.) pozbawiony został realnej możliwości korzystania z tego gruntu. Po analizie zebranej w sprawie dokumentacji Sąd podzielił ocenę organów, iż w odniesieniu do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], takiej realnej możliwości korzystania z gruntu była jej współwłaścicielka została pozbawiona przed wspomnianą datą. Jak bowiem wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, teren nieruchomości przy ul. [...] w W. został przeznaczony pod budownictwo społeczne mieszkaniowe i przekazany w dniu 27 sierpnia 1950 r. [...] Zakładowi [...] W. pod budownictwo społeczne mieszkaniowe (pismo Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] października 1951 r.). Następnie pismem z 29 marca 1952 r., powołując się na orzeczenie z [...] października 1951 r. o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej, Prezydium Rady Narodowej zwróciło się do Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych o ustanowienie przez ten Zarząd administracji dla przedmiotowej nieruchomości i poinformowało, że przejęcie ww. nieruchomości nastąpi w dniu 2 maja 1952 r. Z protokołu objęcia budynków w posiadanie z [...] maja 1952 r. wynika, iż po dokonaniu oględzin budynków oraz sporządzeniu ich opisu i pomiaru inwentaryzacyjnego przedmiotową nieruchomość objęto na rzecz Skarbu Państwa w obecności przedstawiciela Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych Nr [...] i przekazano jednocześnie w zarząd i administrację temu Zarządowi. Ponadto, z akt sprawy wynika, iż od 1951 roku w budynku przy ul. [...] były meldowane osoby trzecie, co potwierdzają kopie archiwalnych ksiąg meldunkowych dotyczących lokalu nr [...] i nr [...]. Powyższe okoliczności przesądzają, w ocenie Sądu, że była współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [...] w W. została pozbawiona faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. W tej sytuacji, wobec niespełnienia przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n., rozstrzygnięcie organu o odmowie przyznania odszkodowania za udział w części nieruchomości uznać trzeba za prawidłowe. Niezasadne okazały się natomiast podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zarzuty te koncentrują się na niedostatecznym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a w szczególności niezbadaniu czy dokwaterowanie lokatorów po 1951 roku miało charakter dobrowolny czy przymusowy oraz czy ten stan rzeczy był stały czy też przejściowy. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istotne w sprawie jest to, że już od 1950 roku podmioty publiczne podjęły w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] konkretne działania prawne i faktyczne (przekazanie w dniu 27 sierpnia 1950 r. spornego gruntu w posiadanie Zakładowi [...] W. pod budownictwo społeczne mieszkaniowe, wydanie w dniu [...] października 1951 r. orzeczenia o odmowie prawa własności czasowej, protokolarne objęcie w dniu [...] maja 1952 r. nieruchomości w zarząd i administrację Miejskiego Zarządu [...], meldowanie przez władze od 1951 roku w budynku przy ul. [...] osób trzecich) skutkujące pozbawieniem dawnej współwłaścicielki nieruchomości możliwości faktycznego nią władania przed dniem 5 kwietnia 1958 r., co wyklucza dopuszczalność przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji.