I SA/Po 181/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Dominik Mączyński (spr.) Protokolant ref. staż. Karolina Samolczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi MR na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu [...] w [...] z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Zarząd Związku Międzygminnego [...] "[...]" w C., decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [...], określił X. X. [...] "[...]" (dalej zwanej również skarżącą) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące od czerwca 2014 r. do grudnia 2015 r. 1.2. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ I instancji wyjaśnił, że Zgromadzenie Związku Międzygminnego "[...] - [...]" w dniu 9 grudnia 2015 r. podjęło Uchwałę nr 22/V/2015 w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Wskazana Uchwała zastąpiła Uchwałę nr 132/L/2014 wskazanego ostatnio organu z dnia 24 kwietnia 2014 r. w sprawie wprowadzenia zmian w Uchwale nr 96/XLI/2012 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...] - [...]" z dnia 29 października 2012 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. W tym kontekście powołano się na art. 6m ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 – dalej w skrócie: "u.c.p."), zgodnie z którym w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Do dnia 31 stycznia 2015 r. nie złożono nowej deklaracji uwzględniającej zmianę stawek począwszy od czerwca 2014 r. Powołując się na postanowienia art. 6o ust. 1, art. 6m ust. 2a oraz postanowienia art. 6m ust. 2b u.c.p. wyjaśniono, że skarżącej w dniu 26 czerwca 2015 r. doręczono zawiadomienie o zmianie stawek. Skarżąca dostosowała wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dopiero po otrzymaniu zawiadomienia, gdy tymczasem obowiązek wnoszenia opłaty w zmienionej wysokości zachodzi począwszy od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana. 2.1. Nie zgadzając się z wymienioną na wstępie decyzją, skarżąca wniosła odwołanie. 2.2. Odwołująca się podniosła, że nie powiadomiono jej o zmianie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżąca podała, że zawiadomienie o zmianie opłaty otrzymała dopiero w czerwcu 2015 r. i od tego też miesiąca uiszczano opłatę według nowej, wyższej stawki. Odwołująca się podniosła również, że nie poinformowano jej o nieuregulowaniu zobowiązania za okres od czerwca 2014 r. do maja 2015 r. Ponadto skarżąca powołała się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2017 r. uchylającą decyzję wydaną przez organ I instancji oraz umarzającą postępowanie w sprawie. 3.1. SKO w P., decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu I instancji. 3.2. W motywach swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że skarżąca w dniu 26 lutego 2013 r. złożyła deklarację w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonych na obszarze działania organu I instancji. W dniu 24 kwietnia 2014 r. podjęto uchwałę w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale określającej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stawki tej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik na odpady o określonej pojemności. Uchwała zmieniająca wysokość opłat nabrała mocy obowiązującej z dniem 10 czerwca 2014 r., przy czym nowa opłata w podwyższonej wysokości jest należna od czerwca 2014 r. W tego rodzaju sytuacji w ocenie Kolegium skarżąca była zgodnie z art. 6m ust. 2 u.c.p. (w brzmieniu obowiązującym do 31 stycznia 2015 r.) zobowiązana do złożenia nowej deklaracji w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uwzględniającej nowo ustaloną opłatę. Obowiązek złożenia deklaracji nie był powiązany z koniecznością uprzedniego indywidualnego powiadomienia strony o zmianie wysokości opłaty. Obowiązek tego rodzaju został wprowadzony na skutek nowelizacji u.c.p. dopiero od dnia 01 lutego 2015 r. Skarżąca została poinformowana o uchwale zmieniającej stawki służące do wyliczania opłaty za gospodarowanie odpadami, o czym świadczy zawiadomienie z dnia 25 czerwca 2014 r. Zastrzeżono przy tym, że brak jest potwierdzenia odbioru tego pisma przez stronę, przy czym dano wiarę wyjaśnieniom organu I instancji, że pismo to zostało wysłane do skarżącej pocztą. Powtórne zawiadomienie zostało wystosowane do skarżącej pismem z dnia 19 czerwca 2015 r., doręczonym dnia 26 czerwca 2015 r. Okoliczności zawiadomienia o nowej opłacie nie miały istotnego znaczenia bowiem skarżąca miała obowiązek zadeklarować i uiszczać nową opłatę na podstawie samej uchwały z dnia 24 kwietnia 2014 r. będącej aktem prawa miejscowego. 4.1. Ostateczna decyzja SKO w P. stanowi przedmiot skargi kierowanej do tutejszego Sądu. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i umorzenie postępowania. Ewentualnie zaś wniesiono o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. 4.2. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 233 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 – dalej w skrócie: "O.p.") albowiem organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie; 2) art. 121 § 1 w zw. z art. 122 i 124 O.p. – poprzez niepodjęcie w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jej załatwienia, a także brak wnikliwości w jej załatwieniu, wyrażające się w pominięciu w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia szeregu istotnych dla sprawy okoliczności, nadto poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego wymaganego materiału dowodowego, w tym m.in. tego, że całkowicie pominięto w toku przeprowadzonego przez organ II instancji postępowania, i abstrahuje się od podnoszonego w odwołaniu zarzutu o uprzednim umorzeniu postępowania i uprzednio wydanej decyzji w sprawie dotyczącej tego samego zobowiązania podatkowego; 3) art. 6m ust. 1 i 2 u.c.p. – poprzez uznanie, że: – zmiana stawki za gospodarowanie odpadami na podstawie uchwały Zgromadzenia ZM [...] nr 132/L/2014 z dnia 24 kwietnia 2014 r., stanowiła w istocie "zmianę danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi", skutkującą obowiązkiem złożenia nowej deklaracji w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany; – nie było wymagane skuteczne zawiadomienie skarżącej o zmianie stawek, w sytuacji, w której powszechnie przyjęte i uznawane za wiążące było uprzednie zawiadomienie osób zobowiązanych do uiszczania opłaty na obszarze właściwości Zarządu Związku Międzygminnego "[...] - [...]" w C.. 5. W odpowiedzi na skargę SKO w P. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: 6. Skarga zasługuje na uwzględnienie 7.1. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2017 r., która utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, tj. decyzję z dnia 28 sierpnia 2017 r. wydaną przez Zarząd Związku Międzygminnego "[...] – [...]" w C., na mocy której określono skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie od czerwca 2014 r. do grudnia 2015 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. 7.2. Z akt sprawy poddanej sądowej kontroli wynika, że w dniu 16 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję w przedmiocie określenia X. X. opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od czerwca 2014 r. Na mocy tej decyzji Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "[...] [...]" w C. z dnia 17 listopada 2016 r. i umorzyło postępowanie w sprawie. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. 8.1. W rezultacie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 247 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. - Dz. U. z 2017, poz. 201), organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. 8.2. W doktrynie wskazuje się, że przesłanka wskazana w art. 247 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej, pełni funkcję gwarancyjną, zapewniającą realizację zasady trwałości decyzji ostatecznej, a przy tym zapobiega kolizjom między ostatecznymi rozstrzygnięciami tożsamych spraw i skutkami domniemania ważności decyzji podatkowej. Nieważność decyzji na podstawie wyżej przywołanego przepisu stwierdza się, gdy zachodzi tożsamość sprawy. O tym, czy sprawy są tożsame decyduje wynik uzyskany z porównania czterech ich elementów: stroną jest ten sam podmiot, przedmiot sprawy jest taki sam, dotyczy ona identycznego stanu prawnego i takiego samego stanu faktycznego (por. Etel L. (red.) w Ordynacja podatkowa. Komentarz, WKP, 2017). 8.3. W świetle art. 247 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej ostateczne załatwienie sprawy oznacza, że była już ona przedmiotem rozpoznania przed organem podatkowym, które zakończyło się decyzją ostateczną, wywierającą ten skutek, że sprawa ta staje się sprawą załatwioną ostatecznie i nie może być przedmiotem ponownego postępowania podatkowego toczącego się w tej samej sprawie. W każdym zatem przypadku należy stwierdzić, czy zachodzi tożsamość sprawy załatwionej w zakresie tego co stanowi przedmiot rozstrzygnięcia. Tożsamość sprawy będzie zatem miała miejsce, gdy w sprawach tych zachodzić będzie tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, tzn. gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego (podatkowoprawnego) na tle tego samego co uprzednio stanu faktycznego. Zgodnie z tym co wyjaśniono klauzula res iudicata występuje zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym. Jej granice określa zatem przedmiot rozstrzygnięcia organu i jego podstawa faktyczna. Przedmiotowa granica powagi rzeczy osądzonej pozwala określić tożsamość żądań występującą w różnych sprawach; decydująca jest w tych wypadkach nie tylko tożsamość przedmiotu, ale i tożsamość podstawy faktycznej i prawnej. Natomiast podmiotowe granice powagi rzeczy osądzonej dotyczą strony danego postępowania. Tożsamość spraw istnieje wtedy, gdy występują w niej te same podmioty, taki sam jest przedmiot spraw, jest w nich identyczny stan prawny oraz taki sam stan faktyczny, w którym są te same fakty mające znaczenie prawotwórcze. Tylko wtedy przesłanka stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 247 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej będzie spełniona, gdy organ podatkowy dwa razy rozpatrzy tożsamą sprawę i dwa razy kolejno po sobie będą wydane decyzje ostateczne w rozumieniu art. 128 zdanie pierwsze Ordynacji podatkowej. Aby zatem stwierdzić, że określona decyzja ostateczna dotyczy sprawy już rozstrzygniętej, koniecznym jest stwierdzenie, że w momencie wydania tej decyzji w obrocie prawnym pozostaje już, ze skutkiem wiążącym wobec jej adresata i samego wydającego ją organu, inna decyzja ostateczna rozstrzygająca tę samą sprawę. Jednocześnie, gdy w sprawie zachodzą przesłanki res iudicata, które spowodowałyby nieważność decyzji na zasadzie art. 247 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej organ podatkowy nie może orzec o istocie sprawy. 9.1. W sprawie poddanej sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu, zaskarżona decyzja z 18 grudnia 2017 r. dotyczyła określenia skarżącej X. X. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za poszczególne miesiące od czerwca 2014 r. do grudnia 2015 r. i utrzymywała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie, w obrocie pozostawała wówczas ostateczna i prawomocna decyzja z 16 lutego 2017 r. wydana przez ten sam organ drugiej instancji, która dotyczyła dokładnie tego samego przedmiotu, czyli określenia X. X. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od czerwca 2014 r. 9.2. Porównanie czterech wskazanych elementów sprawy, tj. podmiotu, przedmiotu, stanu prawnego i stanu faktycznego, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w analizowanym przypadku zachodzą przesłanki res iudicata. Decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 16 lutego 2017 r. i 18 grudnia 2017 r. dotyczyły określenia temu samemu podmiotowi – X. X. wysokości tej samej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za ten sam okres (jedność przedmiotowa) i oparte zostały na tożsamych przesłankach faktycznych i prawnych. Analiza uzasadnień decyzji organu drugiej instancji z 16 lutego 2017 r. i 18 grudnia 2017 r., jednoznacznie wskazuje, iż decyzje te dotyczą określenia tego samego zobowiązania. 9.3. Podkreślenia przy tym wymaga, że umorzenie postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, niezależnie od tego, na jakiej podstawie nastąpiło, stanowiło rozstrzygnięcie ostateczne i jako takie wyłączało możliwość ponownego wszczęcia postępowania i wydania decyzji w tej samej sprawie. 10.1. Wobec tego, że wyżej wskazane naruszenie przepisów postępowania miało decydujący wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, bezprzedmiotowe stało się rozpatrzenie zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 233 § 1, art. 121 § 1 w zw. z art. 122 i 124 Ordynacji podatkowej oraz art. 6m ust. 1 i 2 u.c.p. 10.2. W sprawie poddanej sądowej kontroli organy podatkowe ponownie rozstrzygały w sprawie uprzednio zakończonej decyzją ostateczną, w związku z czym zaistniałą przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. 11. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2017 r. nr 1369; dalej: p.p.s.a.), jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. - Dz. U. z 2018 r., poz. 265).