II SA/Sz 208/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwów M. B. i A. B., J. N. oraz G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M. B., A. B. solidarnie oraz G. T. kwoty po [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K - decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257- powołana dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz.1121 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. N., współwłaściciela działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie M., od decyzji Burmistrza M. z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach o numerach [...], [...], [...] położonych w obrębie M., stanowiących własność A. i M. B., Ł. B. i M. B. - uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji podniósł, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. N., w sprawie: "permanentnego zalewania naszej działki nr [...] obr. M. przez spuszczanie wód opadowych z okolicznych posesji". Decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w sprawie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom właścicielom sąsiednich działek (nr [...]). W decyzji tej podniesiono, że bezpośrednią przyczyną zalewania działek należących do J. N. jest ich naturalne położenie poniżej sąsiednich działek w polderze melioracyjnym "[...]", którego tereny mogą być okresowo podtapiane. Ze sporządzonej zaś opinii biegłego z zakresu melioracji wynika, że główną przyczyną zalewania tego terenu jest niedostateczne obniżenie poziomu wody na przepompowni "[...]". Jednocześnie, zdaniem organu I instancji, nieznaczne, czasowe podniesienie terenu na działkach sąsiednich o nr [...], [...], [...] (należących do rodziny B. ) nie miało zasadniczego wpływu na okresowe zalania działek należących do J. N.. Wobec powyższego w sprawie nie występują przesłanki określone w art. 29 ustawy Prawo wodne, do wydania nakazu właścicielom gruntu o nr [...], [...], [...] w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów i zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. W odwołaniu od powyższej decyzji J. N. zarzucił organowi I instancji stronniczość, brak proporcjonalności i równego traktowania stron postępowania, jak również rażące naruszenie przepisów prawa. Ponadto zarzucił brak odniesienia się do konkretnych ustaleń biegłego. Zwrócił uwagę, że Burmistrz M. już w czerwcu posiadał wiedzę, iż istnieje związek przyczynowo-skutkowy negatywnej zmiany stanu wód na działkach odwołującego się od strony działek nr [...], [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K w wymienionej na wstępie decyzji podniosło, że mimo wejścia z dniem 1 stycznia 2018 r. nowych przepisów ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz.1566), zobligowane było rozpoznać odwołanie od decyzji wydanej w dniu [...] r. na podstawie przepisów dotychczasowych. Zdaniem Kolegium, istotna w sprawie jest odpowiedź, czy organ prowadzący postępowanie na podstawie przepisów art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, może orzec o odmowie nałożenia jednego z dwóch obowiązków wymienionych ww. przepisach, w sytuacji, gdy stwierdzi, że albo nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, albo że zmiana ta nie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie. Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych Kolegium przyjęło, że decyzję odmowną wydaje się wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek (co ma miejsce w niniejszej sprawie), natomiast gdy zostało wszczęte z urzędu - postępowanie umarza się z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na zlecenie Burmistrza M. została w czerwcu 2017 r., wykonana opinia przez biegłego z zakresu melioracji wodnych. Oceniając teren nieruchomości objętej działkami od nr [...] biegły wskazał, iż istniejący na przedmiotowym obszarze (zwanym polderem "[...]") system melioracji wodnych (poniemiecki) przed jego zabudową dostosowany był do gruntów użytkowanych rolniczo i odwadniany był poprzez odprowadzanie wód na stację pomp "[...]", która dla potrzeb rolniczego użytkowania była wystarczająca. Jednakże obecnie poprzez przekształcenie tego terenu rolniczego na tereny budowlane o funkcji rekreacyjno-mieszkalnej, system ten nie zdaje egzaminu, gdyż doszło do jego uszkodzenia na poszczególnych działkach podczas prowadzenia prac budowalnych. Biegły stwierdził, iż wszystkie przyległe od zachodu, od północy i od południa działki mają rzędne wyższe w stosunku do nieruchomości odwołującego się, a dodatkowo przy granicy południowej w/w działek na działkach nr [...], [...] i nr [...] teren został podniesiony przez nawiezienie ziemi od ok. 0,20 m do 0, 80 m. Dlatego też na działki od nr [...] do nr [...] napływa woda z trzech stron: od zachodu, północy i południa. Ponadto biegły wskazał na konkretne działania, których podjęcie będzie miało na celu rozwiązanie odwodnienia przedmiotowego obszaru. Powołując się na ustalenia biegłego Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie ma miejsce podniesienie terenu i zmiana kierunku przepływu wód na działkach nr [...], [...] oraz [...]. Na Gminie M. ciąży obowiązek skoordynowania działań podjętych przez poszczególnych właścicieli nieruchomości na przedmiotowym obszarze, zwanym polderem. Nie jest wystarczające dla załatwienia sprawy zobowiązanie właścicieli działek nr [...], [...] i [...] do przywrócenia terenu ww. działek do stanu poprzedniego oraz zobowiązania właścicieli działek nr [...] do wykonania niezbędnych urządzeń zapobiegających podtapianiu. Zdaniem Kolegium, podjęta decyzja o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na części nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki o numerach [...], [...], [...] obręb M., nie znajduje żadnego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, zawartym w aktach niniejszej sprawy, bowiem doszło do zmiany stanu wód na przedmiotowym obszarze w wyniku robót ziemnych na wszystkich nieruchomościach wynikających z ich zabudowy. W związku z tym, że biegły w swej opinii stwierdził, iż doszło do zmiany stanu wód na całym obszarze polderu [...] ze szkodą dla niektórych właściciel nieruchomości, poprzez działania (lub też zaniechania właściwych działań) wielu osób zarówno fizycznych jak i prawnych, zatem w ocenie organu doprowadzeniem do stanu poprzedniego nie można obarczać tylko jednego właściciela nieruchomości, a koniecznym pozostają działania wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na obszarze polderu "[...]" . Końcowo organ II instancji, mając na uwadze konieczność szerokiego zakresu działań ze strony wszystkich właścicieli nieruchomości na rzecz doprowadzenia do zgodnego z prawem zaistniałego stanu wód na przedmiotowym obszarze polderu "[...]", za prawidłowe uznał, podjęte przez Burmistrza M. , działania na rzecz ugodowego rozwiązania zaistniałej sytuacji. Jednocześnie podkreślił, że postępowanie to winno być zakończone pisemną ugodą wszystkich stron postępowania, która to ugoda leży w interesie każdego właściciela nieruchomości położonych na obszarze polderu "[...]". W myśl przepisów art.114 - art.122 k.p.a. ugoda taka winna być zatwierdzona w drodze postanowienia, a koordynatorem tych działań winna być Gmina M.. M. i A. B. (współwłaściciele działek nr [...], [...] oraz [...] położonych w obrębie M.) złożyli sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Powyższa sprawa została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Sz 208/18. Wnoszący sprzeciw podkreślili, że wydana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne decyzja Burmistrza M. nie stanowi rażącego naruszenia prawa i wydana została w obowiązującym w dniu jej wydania stanie prawnym. Konstrukcja przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne, zakłada, że pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem zachodzić musi związek przyczynowo - skutkowy. Zdaniem wnoszących sprzeciw, z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby wyrównanie i uporządkowanie terenu na należących do nich działkach zgodnie z art. 29 Prawo wodne miało zasadniczy wpływ na okresowe zalewania działek skarżącego (J. N.). Organ I instancji kilkakrotnie przeprowadzał wizje lokalne w wyniku, których nie ustalono, aby na działkach skarżącego występowały zastoiska wodne czy też podtopienia. Zwrócili uwagę, że pozostali właściciele działek znajdujących się w sąsiedztwie działki skarżącego zabezpieczyli je przed zalewaniem oraz wykonali drenaż, który odprowadza wodę deszczową. Powyższe prace zostały wykonane w ramach remontu istniejącej infrastruktury, a ponadto były zgodne z art. 29 ust. 2 ustawy w myśl którego: "...na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich...". Jedynie skarżący, który doprowadził do uszkodzenia istniejącego drenażu uznał, że nie będzie czynił w tym zakresie żadnych inwestycji. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł również J. N. (współwłaściciel działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie M.) wnosząc o jej zmianę "w części nieprawdziwych okoliczności" zawartych w jej uzasadnieniu. Powyższa sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 209/18. Uzasadniając sprzeciw J. N. podniósł, że w dniu 7 grudnia 2017 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K odwołanie od decyzji Burmistrza M. z dnia [...] r. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. uwzględniła jego odwołanie w całości, jednakże wnoszący sprzeciw nie zgadza się ze wskazanym rozstrzygnięciem w części dotyczącej uzasadnienia: " ...W tej sprawie P. J. N. pismem z dnia 25.11.2016 r. zwrócił się również do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w K. celem rozpatrzenia samowoli budowlanej, dotyczącej prowadzenia prac ziemnych na działkach nr [...], [...], [...], będącej we władaniu P.P. M. i A. B., mających na celu podniesienie terenu i zmianę kierunku odpływu wód opadowych...". Zdaniem wnoszącego sprzeciw, Kolegium przyjęło, podobną narrację jak Burmistrz M. , powołując się na złożone przez niego pismo z dnia 25 listopada 2016 r., które skarżący dołączył do sprzeciwu. Zarzucił, że organ stwierdził nieprawdę wskazując, że to J. N. zwrócił się do PINB w celu rozpatrzenia samowoli budowlanej, dotyczącej prowadzenia prac ziemnych na działkach nr [...],[...] i [...], będących we władaniu [...] i A. B., mających na celu podniesienie terenu i zmianę kierunku wód opadowych. Wyjaśnił, że dnia 25 listopada 2016 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o podjęcie interwencji w celu wyeliminowania prawdopodobnej samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu sieci kanalizacji deszczowej i studzienek w drodze gminnej (ul. [...] w M. ). Ponadto sprzeciw od decyzji Kolegium z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył również G. T. (właściciel działki nr [...] położonej w obrębie M.), zaś sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 210/18. Jednocześnie wniósł o ustalenie, że decyzja Burmistrza M. z dnia [...] r. orzekająca o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na części nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki o numerach [...], [...], [...] obręb M. jest uzasadniona, a zatem domaga się uchylenia wyżej wymienionej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na nieprawidłowe stanowisko organu w kwestii zalewania działek. Składający sprzeciw wyjaśnił, że działkę nr [...] nabył wraz z małżonką w roku 2003 z zamiarem wybudowania na niej domu. Problem z zalewaniem tego terenu przez wody opadowe występował od samego początku jego pobytu w tym miejscu. Istniejące urządzenia położone prawdopodobnie w latach trzydziestych XX wieku nie wytrzymały próby czasu. Brak dokumentacji uniemożliwiał ich konserwację i cały system stopniowo, na skutek zbierania się drobin piachu, ulegał zatykaniu. Skutkowało to coraz słabszym odpływem wody z najniższych terenów i w przypadku długotrwałych opadów powstawaniem rozlewisk wody. Podniósł, że system melioracji naprawiony przez poprzedniego właściciela został w bardzo deszczowym roku 2016 uszkodzony przez J. N., który przerwał zewidencjonowany na mapie geodezyjnej zbieracz (kd 100) twierdząc, że to woda płynąca tym zbieraczem powoduje zalewanie jego terenu. Z powyższym stwierdzeniem G. T. nie zgodził się wskazując, że to była wina systemu, który nie był w stanie odprowadzać tak obfitych opadów deszczu, co doprowadziło do całkowitego zalania działek od nr [...] do [...]. Po uszkodzeniu urządzeń systemu melioracji właściciel zalanego terenu zaczął odprowadzać motopompą wodę do rowu melioracyjnego [...] i obwinił sąsiadów o zalewanie jego terenu wodą deszczową z dachów, co zakwestionował wnoszący sprzeciw. Końcowo G. T. zaznaczył, że pracownicy Urzędu Miejskiego w M. są bardzo profesjonalni w swoich działaniach dążąc razem z pozostałymi zainteresowanymi do polubownego rozwiązania zaistniałego problemu. W odpowiedzi na sprzeciwy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K wniosło o ich oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. Sąd postanowił o połączeniu do łącznego rozpoznania i wyrokowania spraw ze sprzeciwu M. B. oraz A. B. o sygn. akt II SA/Sz 208/18, ze sprzeciwu J. N. o sygn. akt II SA/Sz 209/18 oraz ze sprzeciwu G. T. o sygn. akt II SA/Sz 210/18 i prowadzenia ich nadal pod sygn. akt II SA/Sz 208/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej powoływana jako: "p.p.s.a.") ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64 a – 64 e). W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd, oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z powyższych przepisów wynika wprost, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem odstąpienia przez organ od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy czy też innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. Organ odwoławczy orzekając bowiem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia z kolei, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury procesowej, które można określić jako istotne. Przy czym zwrócić trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury proceduralnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Podsumowując należy przyjąć, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, dostępny w Internecie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga w związku z tym ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie organ II instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie należy mieć na względzie, że podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom regulują przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), zwanej dalej: "ustawą", w brzmieniu sprzed wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2). Z kolei jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3). Przesłanką wydania nakazu, o którym mowa w art. 29 ust. 3 ustawy, jest ustalenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów i zmiana stosunków wodnych ma szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Kolegium, w kontrolowanej na skutek sprzeciwu decyzji, powołując się na sporządzoną w sprawie, na zlecenie Burmistrza M. , opinię biegłego z zakresu melioracji wodnych – Z. B. z czerwca 2017 r. stwierdziło, że podniesienie terenu i zmiana kierunku przepływu wód na działkach należących m.in. do M. B. oraz A. B. o nr [...], [...] oraz [...] ma miejsce. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że doszło do zmiany stanu wód na całym obszarze polderu "[...]", w wyniku działań wielu osób fizycznych i prawnych, zatem doprowadzeniem do stanu poprzedniego nie można obarczać tylko jednego właściciela nieruchomości, a koniecznym pozostają działania wszystkich właścicieli nieruchomości położonych w tym polderze. Zdaniem Sądu, analiza uzasadnienia decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu w rozpoznawanej sprawie pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., który nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena. Powyższe znajduje potwierdzenie w zarzucie Kolegium, wedle któregodecyzja organu I instancji nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, w sytuacji gdy w podjętym rozstrzygnięciu z dnia 22 listopada 2017 r. Burmistrz M. również powołał się na tę samą opinię biegłego z czerwca 2017 r. podnosząc, że nieznaczne, czasowe podniesienie terenu na działkach sąsiednich należących do rodziny [...] (nr [...], [...] i [...]) nie miało zasadniczego wpływu na okresowe zalania działek J. N.. W takiej sytuacji organ I instancji uznał, że w sprawie nie występują przesłanki określone w art. 29 ustawy konieczne do skierowania do właścicieli działek nr [...], [...] i [...] nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Sąd zwraca uwagę, że uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy nie wskazał ani żadnych okoliczności faktycznych, które organ pierwszej instancji powinien był ustalić, ani materiału dowodowego, który powinien był zgromadzić w celu ustalenia tych okoliczności. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium oparło się jedynie na odmiennej, od organu I instancji, ocenie wydanej dla potrzeb sprawy opinii biegłego z zakresu melioracji wodnych. Przy czym zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w przypadku naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich, ekspertyza biegłego z zakresu hydrologii i melioracji wodnych jest niewątpliwie istotnym dowodem w postępowaniu. Jednakże odmienna ocena dowodów przez organ odwoławczy nie stanowi o naruszeniu art. 15 k.p.a., zaś organ nie może uchylać się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Istota bowiem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarówno postępowanie w pierwszej, jak i w drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, zaś przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Również ocena organu odwoławczego dotycząca ugodowego rozpoznania sprawy przez organ I instancji nie stanowi podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że jakkolwiek organ może nakłaniać strony do zawarcia ugody, to jednak ugoda jest efektem realizacji uprawnienia strony nie zaś obowiązku. Ponadto sugestia organu odwoławczego dotycząca objęcia postępowaniem w przedmiocie doprowadzenia do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom wodnym wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na obszarze polderu "[...]" nie stanowi uzasadnienia do wydania decyzji kasacyjnej. Skoro zostało wszczęte na wniosek strony postępowanie w zakresie określonym w zawiadomieniu z dnia 30 stycznia 2017 r. w zakresie naruszenia stosunków wodnych na skutek podwyższenia działek nr [...], [...] i [...], to rzeczą organów jest rozpoznanie sprawy w tym zakresie. Organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. do kwestionowania decyzji organu I instancji tylko z tego powodu, że jego zdaniem obowiązki wynikające z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego winny być nałożone na inne podmioty aniżeli te, których dotyczy postępowanie. Organ I instancji w razie dostrzeżenia naruszania przez innych właścicieli nieruchomości przepisu art. 29 ust. 3 powołanej ustawy, może wszcząć wobec tych podmiotów postępowanie z urzędu. Odnosząc się do zarzutu sprzeciwu wyrażonego przez J. N., który kwestionuje zaskarżoną decyzję w części jej uzasadnienia w zakresie podania nieprawdziwych informacji jakoby wnoszący sprzeciw zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w celu rozpatrzenia samowoli budowlanej dotyczącej prac ziemnych na działkach należących do M. i A. B., wskazując, że faktycznie zwrócił się do organu, tylko o podjęcie interwencji w sprawie samowoli polegającej na wybudowaniu sieci kanalizacji deszczowej i studzienek w drodze gminnej wyjaśnić należy, że jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 25 listopada 2017 r. (data wpływu do organu 30 listopada 2016 r.) J. N. zwrócił się do PINB w K. z wnioskiem dotyczącym zgłoszenia zalewania należącej do niego działki nr [...] położonej w M. . Działając w trybie art. 65 k.p.a. PINB w K. przekazał to pismo według właściwości Burmistrzowi M. , który wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczącej zmiany stosunków wodnych. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, wskazany zarzut nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy, której przedmiot nie został zakwestionowany zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak również w sprzeciwie złożonym do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wobec wykazanego naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uznania wniesionych sprzeciwów za zasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy. Przy powtórnym rozstrzyganiu, organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę prawną i rozpozna sprawę w jej całokształcie w oparciu o dokonane ustalenia oraz wyda decyzję odpowiadającą prawu.