IV SA/Wr 89/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji postanawia: I. odrzucić skargę, II. oddalić wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta W. (dalej: organ), działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Z. R. (dalej: strona, skarżący) wniósł o uzupełnienie powyższej decyzji w zakresie pouczenia o prawie do wniesienia powództwa do sądu cywilnego. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] organ, działając na podstawie art. 111 § 1 i 1b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. we wnioskowanym przez skarżącego zakresie. Jednocześnie pouczył stronę, że na powyższe postanowienie nie służy zażalenie. Z akt sprawy wynika (pismo Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] marca 2018 r., k. [...]), że pismem z dnia [...] października 2017 r. skarżący wezwał organ, w trybie art. 37 k.p.a., do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 8 lutego 2018 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie z dnia [...] września 2017 r. odmawiające uzupełnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., wskazując, że sentencja tej decyzji jest dla niej niezrozumiała. Zdaniem skarżącego, orzeczenie o umorzeniu postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania jest bezprzedmiotowe, gdyż przed ewentualnym umorzeniem postępowania, organ powinien podjąć postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] i zawiadomić o tym skarżącego. W skardze strona sformułowała również wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2017 r. dotyczyło odmowy uzupełnienia decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2017 r. umarzającej postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 111 k.p.a., zgodnie z którym strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§ 1). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2). Taka konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji lub postanowienia (art. 126 k.p.a.) powoduje, że orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Ocena kompletności danego aktu, a więc zasadności jego uzupełnienia podlega, w zależności od etapu i rodzaju postępowania administracyjnego, bądź ocenie organu odwoławczego, bądź sądu administracyjnego w ramach postępowania dotyczącego aktu, do którego odnosi się wniosek o uzupełnienie. Nawet jeżeli uzupełnienie decyzji zostało dokonane w formie postanowienia, to nie jest to odrębne, samoistne orzeczenie, ale dodatkowy składnik decyzji podstawowej i nie podlega on odrębnemu zaskarżeniu, a termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia stronie postanowienia (pozytywnego lub negatywnego) co do jej żądania w przedmiocie uzupełnienia. Taka sama sytuacja zachodzi w przypadku, jak w niniejszej sprawie, odmowy uzupełnienia decyzji, której organ dokonał w formie postanowienia. Na postanowienie to nie służy bowiem zażalenie (ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), co wynika wprost z art. 141 § 1 k.p.a. w związku z art. 111 k.p.a. Postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie jest bowiem postanowieniem kończącym postępowania, ani rozstrzygającym sprawę co do istoty, nie stanowi samoistnego aktu administracyjnego, gdyż nie rozstrzyga odrębnej sprawy. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) nie przewidują możliwości wniesienia skargi na takie postanowienie, z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zakres przedmiotowy dopuszczalności skargi określony został w art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w art. 1, 3, 4 i 5 p.p.s.a. Zakres ten obejmuje generalnie sprawy z zakresu administracji publicznej i inne przekazane z mocy ustaw szczególnych. Jednocześnie powołane przepisy określają formy działania organu administracji podlegające kontroli sądu administracyjnego. Oznacza to, że nie każda czynność organu administracji publicznej w sprawie administracyjnej będzie podlegała takiej kontroli. Wprawdzie w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło w postępowaniu zakończonym decyzją o umorzeniu postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania, która to decyzja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jednak na postanowienie w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji skarga do sądu nie przysługuje. W konsekwencji, Sąd nie posiadał kompetencji do rozpoznania merytorycznego i oceny przedmiotowego postanowienia (jako odrębnego orzeczenia). Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzucił - jako niedopuszczalną - skargę strony, o czym orzekł w punkcie I sentencji postanowienia. Podstawę orzeczenia w punkcie II stanowi art. 247 p.p.s.a., zgodnie z którym prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Jak podkreśla się w orzecznictwie, art. 247 p.p.s.a. wprowadza samodzielną, negatywną przesłankę przyznania stronie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stwierdzenie przez sąd, że w sprawie zachodzi sytuacja oczywistej bezzasadności skargi, skutkuje odmową przyznania prawa pomocy (postanowienie NSA z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt II OZ 998/14, publ. LEX nr 1530922). Ocena w tym przedmiocie dokonywana jest w oderwaniu od sytuacji materialnej strony. W przedmiotowej sprawie skarga jest oczywiście bezzasadna, ponieważ - jak wykazano powyżej - droga sądowa była niedopuszczalna. Wobec powyższego, na podstawie art. 247 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II sentencji.