II SA/Sz 633/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) i art. 2 pkt 2, art. 23a ust. 2, ust. 5, ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. P. od decyzji z dnia [...] r. nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że została ona wydana w oparciu o następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał S. P. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności na okres od [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta w oparciu o art. 32 ust. 1 oraz art. 23a ust. 5 i 25 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylił od dnia [...] r. decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] r. uzyskał pismo z Urzędu Marszałkowskiego Województwa znak [...], z którego wynika, że do S. P. mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od [...] r. S. P. złożył od tej decyzji odwołanie zarzucając organowi naruszenie: - art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uchylenie decyzji administracyjnej pomimo, iż żaden z członków jego rodziny nie nabył prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie w zakresie obejmującym zasiłek pielęgnacyjny; - art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uchybienie wynikającej z niego konieczności wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo konieczności wskazania aktu lub rozstrzygnięcia organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania tego przepisu; - art. 6 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia Nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przez jego niezastosowanie i uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej prawo do świadczenia, mimo, iż w sprawie istnieje rozbieżność opinii pomiędzy instytucjami lub władzami dwóch państw członkowskich w odniesieniu do określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie zgromadzenia wszechstronnego materiału dowodowego; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranych materiałów i dowodów oraz brak zapewnienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu przywołanej na wstępie zaskarżonej decyzji wskazało, że organ I instancji błędnie w zaskarżonej decyzji powołał się na treść art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przywołany przepis nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie z uwagi na upływ okresu na jaki przyznane zostało świadczenie. Zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych może mieć bowiem zastosowanie jedynie na przyszłość ze skutkiem ex nunc. Błąd ten jednak nie wpłynął na rozstrzygnięcie organu. Następnie Kolegium przytoczyło treść będącego podstawą materialnoprawną decyzji art. 23a ust. 2 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdziło, że w oparciu o pismo Marszałka Województwa z dnia [...] r., informującego, że w przypadku rodziny A. P. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia [...] r., Prezydent Miasta zobowiązany był do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny na rzecz S. P.. Organ I instancji nie był właściwy do prowadzenia postępowania w przedmiocie przyznanego świadczenia po dniu wystąpienia w sprawie przesłanki koordynacji, ani do ustalania wypełnienia przez stronę przesłanek warunkujących prawo do przyznanego świadczenia, czy też do weryfikacji prawidłowości jego realizacji oraz badania czy i jakie świadczenia zostały stronie przyznane w innym państwie. Od chwili wystąpienia w sprawie przesłanki koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, którą w rozpatrywanej sprawie był fakt podjęcia przez matkę S. P., zamieszkującego w Polsce, pracy na terytorium Niemiec (od [...] r.), doszło do zmiany właściwości organów właściwych do rozstrzygania w przedmiocie przyznawania świadczeń rodzinnych (na terytorium Polski), do których zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zalicza się świadczenia opiekuńcze w tym zasiłek pielęgnacyjny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Z datą [...] r., w związku z podjęciem przez matkę odwołującego się pracy na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej ([...] r.), w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organem właściwym do prowadzenia postępowania na terytorium Polski stał się Marszałek Województwa, który zgodnie z art. 21 i art. 23a ust. 4, 5 i 9 ustawy, jest organem kompetentnym w sprawach, w których zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z uwagi na to organ I instancji nie mógł prowadzić postępowania w tym zakresie, a jedynie zobligowany był do zastosowania się do obowiązku sformułowanego w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tych okolicznościach za niezasadne uznało Kolegium zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych a także art. 6 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. oraz naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. S. P. zaskarżył opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , zarzucając jej: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uchylenie decyzji administracyjnej pomimo, że żaden z członków rodziny nie nabył prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie w zakresie obejmującym zasiłek pielęgnacyjny, b) art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uchybienie wywodzonej z tego przepisu konieczności wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo konieczności wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu, c) art. 6 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia rodzinnego pomimo, że w niniejszej sprawie istnieje rozbieżność opinii pomiędzy instytucjami lub władzami dwóch państw członkowskich w odniesieniu do określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa, d) art. 5 ustawy o języku polskim poprzez nieprzetłumaczenie wszystkich niemieckojęzycznych dokumentów w aktach sprawy na język polski. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz następnie jego oceny, b) art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do argumentów podniesionych w odwołaniu. W związku z powyższym skarżący, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi S. P. zaznaczył, że jego matka nie ma na niego przyznanego prawa do niemieckich świadczeń rodzinnych. Ubiegała się co prawda o takie świadczenie, ale go nie otrzymała. Organ II instancji nie wyciągnął z tego fakty prawidłowych wniosków. Ponadto, ojciec A. P. (przebywający w Polsce, nieprzerwanie od [...] r.) otrzymuje z Familienkasse Kindergeld, ale za okresy wskazane w osnowie decyzji organu I instancji zostało ono pomniejszone o kwoty wypłacone przez Centrum Świadczeń. To zaś powoduje, że nie można uznać, iż "członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego" w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nabycie to nie obejmuje kwot wypłaconych w Polsce. Następnie skarżący, powołując się na przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 21 października 1975 r. o sygn. akt C-24/75 w sprawie Teresa i Silvana Petroni przeciwko Belgii, wywiódł, że decyzje organu I i II instancji prowadzą do żądania zwrotu od niego dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji. W decyzji organu I i II instancji nie wskazano przepisu, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę, ani aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Zdaniem skarżącego, decyzja organu odwoławczego bardzo lakonicznie ustosunkowuje się do wskazanych wyżej rozważań, co narusza także zasadę przekonywania obowiązującą w k.p.a. Przez to Kolegium błędnie przyjęło, że samo przyznanie Kindergeld z Familienkasse stanowi przesłankę uzasadniającą wniosek o podleganiu przez skarżącego ustawodawstwu innego kraju UE pomimo, że niemieckie świadczenie nie zostało przyznane w części obejmującej polski zasiłek pielęgnacyjny ( odpowiednik polskiego zasiłku pielęgnacyjnego nie występuje na terenie Niemiec). Być może błąd Kolegium wynika z faktu, że nie wszystkie przedłożone niemieckie dokumenty zostały przetłumaczone na język polski, co powinno nastąpić, zgodnie z wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 grudnia 2016 r. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jako podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z przepisu tego wynika, że uzyskanie przez organ gminy informacji od marszałka województwa, że- według ustaleń tego organu- w stosunku do danej osoby mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, obliguje organ do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji. Organ nie jest przy tym uprawniony do badania zasadności ustaleń właściwego marszałka ani rozważania na tym etapie postępowania jakie mogą być potencjalne skutki uchylenia decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela prezentowanego przez skarżącego jak również w części orzecznictwa poglądu, że już w tym stadium postępowania konieczne jest ustalanie, i to przez organ gminy, zobowiązany do zastosowania art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przesłanek (ustaleń faktycznych i prawnych) w oparciu o które marszałek województwa stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Organ gminy nie jest bowiem uprawniony do weryfikowania prawidłowości działań marszałka województwa, nie dysponuje również odpowiednimi narzędziami pozwalającymi na potwierdzenie albo zaprzeczenie uznania się przez marszałka za organ właściwy w sprawie. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że to marszałek województwa (a nie jakikolwiek inny organ lub organy) samodzielnie ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Prawidłowość tego ustalenia może być poddana ocenie dopiero na etapie kontrolowania wydanych przez marszałka decyzji w sprawie przyznania albo zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Przy tym uchylenie decyzji w trybie art. 23a ust. 5 ww. ustawy, nie niesie ze sobą skutku w postaci obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania. Przenosi wyłącznie kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczeń rodzinnych na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu. Z art. 23a ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że w przypadku, o którym mowa w ust. 5, marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Oznacza to, że od dnia, w którym osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, właściwym organem do orzekania w sprawie świadczeń rodzinnych jest marszałek województwa. Przy tym sytuacja ta nie dotyczy wyjazdów lub pobytów turystycznych, leczniczych lub związanych z podjęciem przez dziecko kształcenia (art. 23a ust. 2). Wbrew zatem zarzutom skarżącego, na etapie stosowania przez organy art. 23a ust. 5 ustawy, nie było podstaw do analizowania przepisów i ewentualnych rozstrzygnięć organów lub instytucji państwa obcego w zakresie przyznanych skarżącemu lub członkom jego rodziny świadczeń w kontekście ich potencjalnej kumulacji. Ustalenie, czy dana osoba "podlega ustawodawstwu innego państwa" nie musi sprowadzać się do wyjaśnienia, czy w sprawie doszło do sytuacji kumulacji pobieranych świadczeń tego rodzaju w dwóch państwach członkowskich. Oznaczałoby to bowiem, że już na etapie stosowania art. 23a ust. 5 ustawy zagadnienie to, potencjalnie sporne, byłoby rozważane i musiałoby zostać przesądzone, przenosząc wyłączną kompetencję marszałka województwa na szczebel postępowania przed organem gminy. Podleganie ustawodawstwu danego państwa nie powinno być rozumiane jako przyznane prawo do świadczeń w państwie tym przewidzianych ale jako możność potencjalnego zastosowania prawodawstwa danego kraju. W ocenie Sądu, nie zachodziła zatem konieczność tłumaczenia w tym celu przedłożonych przez stronę dokumentów w języku obcym. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut zaniechania przez Kolegium wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego oceny i naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Najistotniejszy w sprawie dowód w sprawie, w kontekście zastosowania art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiły dwukrotnie potwierdzone ustalenia dokonane przez Marszałka Województwa, zawarte w pismach z dnia [...]r., znak [...]i z dnia [...]r., znak [...] w których jednoznacznie wskazano, że do S. P. mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od [...] r. Niezależnie od przedstawionego wyżej stanowiska, nawet przy uwzględnieniu poglądu zaprezentowanego w skardze w kontekście rozumienia pojęcia "ustalenia podlegania ustawodawstwu" innego państwa, Sąd uznał, że Marszałek Województwa wykazał w sposób dostateczny w oparciu o jakie ustalenia przyjął, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W pismach kierowanych do organu gminy Marszałek podał, że na rzecz S. P. przyznano prawo do niemieckich świadczeń rodzinnych od [...]r. Ponadto, matka S. P. od dnia [...] r. jest zatrudniona na terenie Niemiec. Obie te okoliczności, niekwestionowane również przez samego skarżącego, wskazują na to, że członkowie jego rodziny niewątpliwie podlegają ustawodawstwu państwa (Niemiec), w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Okoliczność, jakiego rodzaju świadczenia i za jaki okres mogły zostać przyznane na rzecz skarżącego w ramach regulacji obowiązujących w poszczególnych krajach, winna zostać wyjaśniona w trakcie postępowania prowadzonego przez ustawowo umocowany do tego organ jakim jest marszałek województwa. Chybiony okazał się także sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, na co wyraźnie wskazał i prawidłowo stosowanie tego przepisu wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku ustosunkowania się przez organ odwoławczy do argumentów podniesionych w odwołaniu Sąd stwierdził, że w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia Kolegium wypowiedziało się w sposób należyty i wyczerpujący do kwestii akcentowanych przez skarżącego. W szczególności wyjaśniło podstawę zastosowania przepisów prawa materialnego, dokonując ich właściwej wykładni na gruncie niewadliwie poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, wychodząc również poza zarzuty i wnioski skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co skutkować musiało oddaleniem skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ww. ustawy.