II OSK 2587/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. i I.T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 171/18 w sprawie ze skargi E. W., M. W. i I.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 171/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę E. W. i I. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy. Sąd wskazał, że tylko wnioskująca o wszczęcie postępowania nieważnościowego – skarżąca M. W., miała prawo udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem i prawo do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Natomiast E. W. i I. T., nie są podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi na zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2017 r. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosły E. W. i I. T. zaskarżając je w całości. Wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły: 1. Naruszenie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 140, w zw. z art. 143 k.c. polegające na: a) braku kumulatywnego zastosowania przez Sąd I instancji wyszczególnionych w petitum niniejszego zarzutu zażaleniowego regulacji, który to brak łącznej subsumpcji wyszczególnionych regulacji skutkował uznaniem a priori przez Sąd I instancji, iż skarżący E. W. oraz I. T. nie były uprawnione do złożenia skargi na Postanowienie SKO w Gdańsku z [...] grudnia 2017r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności Decyzji Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] lipca 2016 r. w warunkach: - braku zbadania przez Sąd I instancji, czy skarżące I. T. oraz E. W. nie posiadały statusu osób, którym w rozumieniu wspomnianej regulacji art. 50 ust. 1 p.p.s.a. przysługiwał interes prawny w złożeniu skargi na wspomniane postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r., w szczególności: - w warunkach braku zbadania, czy nie zachodził normatywny związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy treścią wydanego postanowienia SKO w Gdańsku z [...] grudnia 2017 r. (przede wszystkim: zawartym w postanowieniu odmawiającemu stwierdzenia nieważności Decyzji Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] lipca 2016 r. znak:[...] ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sali bankietowej wraz urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr ew. 151/6 obręb T., gmina S.) a interesem prawnym skarżących jako właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji w postaci sali bankietowej wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr 151/6, które to nieruchomości w związku z odległością oraz charakterem usytuowania od wskazanej inwestycji narażone będą na jej oddziaływanie, przede wszystkim na generowane przez wskazane przedsięwzięcie immisje oraz ograniczenia związane z jej lokalizacją w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, tj. interesem prawnym, którego causę prawną stanowi wspomniana regulacja art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 140, w zw. z art. 143 k.c. Wskazały, że Sąd I instancji w następstwie braku łącznego zastosowania regulacji art. 50 ust. 1 P.p.s.a. (tj. regulacji określającej legitymację do złożenia skargi na orzeczenie lub akt organu administracyjnego) oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 140, w zw. z art. 143 k.c. (tj. regulacji stanowiących materialnoprawną podstawę interesu skarżących E. W. oraz I. T.) uznał, iż wskazane osoby jako nieobjęte zakresem postanowienia z dnia [...] grudnia 2017 r. nie posiadają legitymacji do złożenia skargi na wyszczególnione postanowienie, w sytuacji, gdy w świetle łącznej analizy wyszczególnionych regulacji skarżące w rzeczywistości posiadały interes prawny w kwestionowaniu wydanego postanowienia SKO z dnia [...] grudnia 2017 r., albowiem wskazane postanowienie zawierało rozstrzygnięcie dotyczące bezpośrednio sytuacji prawnej skarżących, dotycząc decyzji, która wpływała na możliwość realizacji przez skarżących uprawnień kształtujących prawo własności skarżących do nieruchomości objętych zakresem oddziaływania inwestycji w postaci sali bankietowej na działce nr 151/6, a ponadto: - wskazane postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r. nie odnosiło się w ogólności do kwestii interesu prawnego E. W. w zakresie legitymacji do kwestionowania decyzji Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] lipca 2016 r., mimo, iż E. W. uprzednio złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy Sierakowice, a także sformułowała żądanie ponownego rozpoznania sprawy przez SKO w Gdańsku, w związku z którym to faktem postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r. winno zawierać analizę interesu prawnego wskazanej skarżącej, a finalnie zawierać rozstrzygnięcie odnoszące się do wskazanej skarżącej. Wskazano, że Sąd I instancji odrzucił skargę skarżących w wypadku których zachodził ścisły związek pomiędzy treścią zaskarżonego orzeczenia organu oraz interesem prawnym, którego to interesu prawnego zagadnienie winno zostać objęte także treścią zaskarżonego orzeczenia; 2. naruszenie art. 50 ust. 1 P.p.s.a., w zw. z art. 61 a, w zw. z art. 61 K.p.a., polegające na: a) błędnym uznaniu przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, iż regulacja art. 50 ust. 1 P.p.s.a. będzie miała zastosowanie jedynie w przypadku skarg składanych na decyzje administracyjne, zaś zakresem przedmiotowej regulacji nie będą objęte postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydane w oparciu o regulację art. 61a, w zw. z art. 61 K.p.a, która to ocena Sądu I instancji skutkowała uznaniem braku podstaw do badania interesu skargowego skarżących w rozumieniu regulacji art. 50 ust. 1 i uznaniem a priori podstaw do odrzucenia skargi skarżących w trybie art. 58 ust. 1 pkt 2 P.p.s.a., w sytuacji, gdy w świetle prawidłowej wykładni regulacji art. 50 ust. 1 P.p.s.a. wskazana regulacja ma zastosowanie w przypadku badania legitymacji skargowej w zakresie skargi na każdy akt lub czynność organu administracji, który może zostać objęty zaskarżeniem powyższym środkiem, tj. również legitymacji skargowej na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane w oparciu o regulację art. 61a, w zw. z art. 61 K.p.a . Podano, że Sąd I instancji odmówił dokonania zbadania interesu skargowego skarżących E. W. oraz I. T., uznając a priori brak wskazanej legitymacji w sytuacji gdy: w rzeczywistości po stronie skarżących powyższa legitymacja skargowa zachodziła jako: - podmiotów, które zainicjowały (tak jak skarżąca E. W.) postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2016r., następnie żądały także ponownego rozpoznania spraw przez SKO, zakończonej wydanym przez SKO postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., - podmiotów, których prawa podmiotowego bezpośrednio dotyczyło wydane przez SKO w Gdańsku postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r. W obszernym uzasadnieniu rozwinięto w/w zarzuty. Pismem z dnia 16 lipca 2018 r. w, wykonaniu wezwania Sądu do uzupełnienia braków formalnych, wniesiono o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie, w odniesieniu do wniosku o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 61a § 1 K.p.a.) następuje wtedy, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot niebędący stroną w sprawie. Nie należy przy tym mylić postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia ze wstępną oceną uregulowaną w art. 61a K.p.a. i rozstrzygnięciem o odmowie wszczęcia postępowania. W pierwszym przypadku dochodzi do stwierdzenia, czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W drugim zaś przypadku chodzi wyłącznie o ustalenie, czy dany podmiot może w ogóle doprowadzić do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji. Pokreślić należy, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania oznacza, że nie zostanie przeprowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie to nie załatwia zatem sprawy merytorycznie co do istoty, ale orzeka o kwestii formalnej niedopuszczalności wszczęcia, a więc i prowadzenia, postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro postępowanie to nie jest prowadzone, to nie odnosi się ono do interesu prawnego stron postępowania, ale jedynie do interesu prawnego podmiotu, który złożył wniosek o jego wszczęcie. Tylko zatem podmiotowi wnioskującemu o stwierdzenie nieważności danego atu przysługiwać będzie skarga do sądu na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu/decyzji. W niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], SKO w Gdańsku utrzymało w mocy postanowienie swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] odmawiające M. W. wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] lipca 2016 r. dotyczącej warunków zabudowy. Wobec tego uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że tylko M. W. miała prawo do wniesienia skargi na postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast przymiotu takiego nie miały E. W. i I. T., gdyż nie dotyczy ich postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r. Ich skarga musiała zostać uznana za niedopuszczalną i w konsekwencji podlegała odrzuceniu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 1 i 3 w zw. z art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.