II SA/Wr 176/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. D. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy instalacji wewnętrznej oraz zmiany funkcji pomieszczeń w lokalu mieszkalnym budynku wielorodzinnym oddala sprzeciw. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie przebudowy instalacji wewnętrznych oraz zmiany funkcji pomieszczeń w lokalu mieszkalnym nr [...]w budynku wielorodzinnym przy ul. W. [...] w L., uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. zwrócił się do Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej w L. z prośbą o informację, czy najemca gminnego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. W.[...] w L.uzyskał zgodę na wykonanie robót budowlanych i czy uzyskał pozwolenie na budowę bądź czy dokonał stosownego zgłoszenia robót w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ustalił, że wydano decyzję z dnia [...] r. nr [...] - pozwolenie na przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] i zawarto umowę nr [...] z dnia [...] r. o wykonanie remontu lokalu mieszkalnego we własnym zakresie i na własny koszt. Następnie PINB postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową instalacji wewnętrznych oraz zmianą funkcji pomieszczeń w gminnym lokalu mieszkalnym nr [...]. Na skutek wniesionego zażalenia na to postanowienie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił je w całości. W konsekwencji w dniu [...] r. PINB powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową instalacji wewnętrznych oraz zmianą funkcji pomieszczeń w gminnym lokalu mieszkalnym nr [...] w ww. budynku wielorodzinnym. Kolejno PINB dokonał kontroli na przedmiotowej nieruchomości, a z czynności tej został sporządzony protokół, w którym stwierdzono, że inwestorem robót budowlanych była E.H. W pokoju lokalu mieszkalnego nr [...] (cz. wspólna z lokalem mieszkalnym nr [...]) wykonano szacht o wym. ok. 50x15cm na całej wysokości wykonany z płyt g-k na stelażu stalowym. Szacht maskuje pion kanalizacji sanitarnej i wody oraz wodomierz, ale przysłania drzwi mieszkania nr [...]; roboty wykonano przy szachcie po zrealizowaniu robót objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. nr [...]. Najemca mieszkania (E.H.) zobowiązała się w terminie do końca lipca zdemontować szacht wykonany niezgodnie z przepisami (częściowo przesłania drzwi do lokalu nr [...]). W dniu 24 lipca 2017 r. dokonano ponownie czynności kontrolnych, z których sporządzony został protokół, w którym stwierdzono, że w przedpokoju wspólnym mieszkania nr [...] i nr [...] najemca lokalu mieszkalnego nr [...] dokonał demontażu szachtu. Następnie w dniu 4 sierpnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową instalacji wewnętrznych oraz zmianą funkcji pomieszczeń w gminnym lokalu mieszkalnym nr [...] w ww. budynku. W wyniku odwołania A.D. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kontynuując postępowanie PINB ustalił, że Wspólnota Mieszkaniowa uchwałą z dnia 24 kwietnia 2016 r. wyraziła zgodę na wniosek właściciela lokalu nr [...] (Gminy L.) na zmianę sposobu ogrzewania lokali z piecowego na gazowy i instalację niezbędnych urządzeń. Nadto ZGM udzielił E. H. zgody na przebudowę lokalu mieszkalnego zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie przebudowy instalacji wewnętrznych oraz zmiany funkcji pomieszczeń w lokalu mieszkalnym nr [...]. Od tej decyzji odwołał się A. D. Po rozpoznaniu sprawy D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie dotyczy sprawy przebudowy instalacji wewnętrznych oraz zmiany funkcji pomieszczeń w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. W. [...] w L. W trakcie postępowania ustalono, że roboty budowlane zostały rozpoczęte i są realizowane na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. nr [...]. Ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Wobec istnienia w obrocie prawnym ww. decyzji Prezydenta Miasta L. zarzuty dotyczące wadliwości udzielonego pozwolenia na budowę nie mogą mieć znaczenia dla sprawy, gdyż organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do jej weryfikacji. Według DWINB zadaniem organu powiatowego było w istniejących okolicznościach faktycznych sprawy ustalenie, czy roboty budowane związane z przebudową instalacji wewnętrznych oraz zmianą funkcji pomieszczeń w lokalu mieszkalnym nr[...] zostały wykonane na podstawie ww. decyzji Prezydenta Miasta L. i zgodnie z zatwierdzonym nią projektem budowlanym. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy brak jest jednoznacznego dowodu potwierdzającego wykonanie robót budowlanych zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie wynika to wprost ani z decyzji PINB, ani z protokołów z wizji lokalnej. Samo wskazanie że roboty były realizowane na podstawie pozwolenia na budowę nie oznacza, że inwestor nie odstąpił od tego pozwolenia. W takim wypadku nie można uznać legalności robót budowlanych i braku podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego. W konsekwencji wobec braku istotnych ustaleń stanu faktycznego nie można na tym etapie sprawy stwierdzić jej bezprzedmiotowości i umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nadto DWINB dodał, że przeprowadzenie postępowania dowodowego należy do organu I instancji, a organ odwoławczy może prowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. W rozpoznawanym przypadku wydanie decyzji merytorycznej byłoby nadmiernie utrudnione, gdyż wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Uzasadnione okazało się wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem przepisów prawa procesowego i materialnego. Nie godząc się z przytoczoną decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł A. D. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu II instancji do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, w terminie 30 dni, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przytoczył przebieg sporu dotyczącego wybudowania ściany na korytarzu, co pozbawiło jego mieszkanie (nr [...]) atrybutu samodzielności. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy powinien był wydać decyzję merytoryczną bez zbędnej zwłoki, bowiem w sprawie zgromadzony jest cały istotny materiał dowodowy. Odpowiadając na sprzeciw D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jego oddalenie. Następnie skarżący w piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu 24 kwietnia 2018 r., przedstawił dodatkowe zastrzeżenia do działalności organów nadzoru budowlanego. Nadto skarżący wniósł o uchylenie przez Sąd decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. oraz o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą pod sygn. akt II SA/Wr 694/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Wspomniany art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest w swej istocie odstępstwem od zawartej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ II instancji. Winien więc być stosowany wyjątkowo, zważywszy na zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Jak bowiem wskazuje przepis art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, bądź też umarza postępowanie odwoławcze. W sytuacji, kiedy na drodze do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ napotyka przeszkody, mogące zostać usunięte przy zastosowaniu art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, winien z tego uprawnienia skorzystać. Co do zasady więc, skuteczne wniesienie środka zaskarżenia, obliguje organ II instancji do ponownej oceny i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Pamiętać ponadto trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakichś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 k.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy winien uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając decyzję organu odwoławczego, zdaniem Sądu, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji było zaniechanie przez organ powiatowy przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Jak wskazał DWINB, organ powiatowy w ogóle nie ustalił, czy roboty budowlane związane z przebudową instalacji i zmianą funkcji pomieszczeń w lokalu nr [...] w budynku przy ul. W. [...] w L. zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...]r.). W szczególności na zgodność robót budowlanych z pozwoleniem na budowę nie wskazują protokoły z oględzin nieruchomości. Brak jest zatem w aktach sprawy kluczowych dowodów wskazujących na zgodność lub niezgodność zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem. Organ odwoławczy zakwalifikował stwierdzone uchybienia jako naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu wskazane w zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, do jakiego doszło w postępowaniu przed PINB w L., uzasadniało dostatecznie zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji PINB z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skoro bowiem przedmiotem postępowania była ocena legalności ww. robót budowlanych, a w aktach sprawy brak dowodów na to, że organ porównał wykonane roboty budowlane z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, to należy powiedzieć, że istotny zakres sprawy nie został wyjaśniony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym powinien umożliwiać konfrontację robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z robotami budowlanymi faktycznie wykonanymi, by móc ocenić ich legalność. Dowodów umożliwiających dokonanie takiej oceny brak w aktach sprawy, co oznacza, że istotny zakres sprawy nie został ustalony przez organ I instancji. Z racji tego, że chodzi tu o znaczny i istotny zakres ustaleń, dowodów w tym zakresie nie mógł przeprowadzić organ odwoławczy, a jego powinnością w takiej sytuacji było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu na obecnym etapie postępowania, istotne dla sprawy jest, że niewątpliwie zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, a w zasadzie przeprowadzenia tego postępowania niemal w całości. Zakres wskazanych w uzasadnieniu organu odwoławczego okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym spowodowała, że najlepszym zabezpieczeniem interesu strony w kontrolowanym postępowaniu będzie, jeśli sprawa powróci do organu pierwszej instancji i organ ten przeprowadzi postepowanie dowodowe w celu jednoznacznego udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy ww. roboty budowlane są wykonane zgodnie z prawem. Pozwoli to bowiem na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Końcowo w związku z treścią sprzeciwu można dodać, że strona uważająca, że postępowanie w sprawie toczy się zbyt długo może wykorzystać środki prawne, o których mowa w art. 37 k.p.a., a następnie wnieść skargę do sądu administracyjne na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Sama jednak długość trwania postępowania nie oznacza, że wydana w sprawie decyzja jest wadliwa. Jeśli zaś chodzi o wniosek skarżącego o uchylenie przez Sąd decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., to wniosek ten nie mógł być uwzględniony, ponieważ decyzja ta nie była przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu i znajduje się poza formalnymi granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Natomiast sprawa o sygn. akt II SA/Wr 694/17 nie mogła być połączona ze sprawą niniejszą, ponieważ obie te sprawy, choć pozostają w pewnym związku, mają inne przedmioty zaskarżenia. Ponadto w sprawie II SA/Wr 694/17 tutejszy Sąd w dniu 21 marca 2018 r. wydał wyrok, a zatem sprawa ta na dzień wydania niniejszego wyroku była zakończona. Reasumując, Sąd uznał, że sprzeciw nie jest uzasadniony, bowiem organ odwoławczy wykazał należycie uzasadnione przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.