II OSK 112/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1016/18 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 11 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1016/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Burmistrz [...] po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego orzekł o odmowie wymeldowania G. B. G. (dalej "Uczestniczka") z pobytu stałego w budynku nr [...] położonym przy ul. K.S. w M.. W ocenie Burmistrza zebrany materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, że Uczestniczka opuściła miejsce pobytu stałego w rozumieniu art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r., poz. 657 ze zm.). Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda wskazał, że Uczestniczka w miejscu zameldowania na pobyt stały nie mieszka od września 2015 r. Budynek opuściła z obawy przed swoim mężem, który się nad nią znęcał. W październiku 2016 r. wróciła do wymienionego budynku i zamieszkiwała w nim 10 miesięcy, po czym znowu się wyprowadziła. We wrześniu 2017 r. kilka dni ponownie pomieszkiwała w budynku nr [...] położonym przy ul. K. S. w M., następnie w obecności syna opuściła miejsce stałego zameldowania. Z informacji przekazanych przez Komisariat Policji w M. wynika, że w latach 2014-2017 w budynku nr [...] położonym przy ul. K. S. w M.miało miejsce kilkanaście awantur wszczynanych przez Skarżącego. Policja poinformowała także, że w rodzinie tej prowadzona była procedura Niebieskiej Karty. Skarżący bardzo często przebywał w stanie upojenia alkoholowego, jak również nie przestrzegał norm społeczno-ludzkich. Ponadto Skarżący posiadał nakaz opuszczenia budynku nr [...] położonego przy ul. K. S. w M. na okres 3 miesięcy w związku z postanowieniem Prokuratury Rejonowej O., sygn. akt [...]. Ponadto wyrokiem Sądu Rejonowego w O. z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt [...], Skarżący został uznany za winnego, że w okresie od grudnia 2013 r. do 14 maja 2014 r. znęcał się psychicznie nad Uczestniczką oraz że dnia 9 kwietnia 2014 r., używając wobec niej przemocy, spowodował naruszenie prawidłowego funkcjonowania jej narządów na okres poniżej 7 dni. Skarżący został skazany na karę dwóch lat pozbawienia wolności, przy czym wykonanie kary warunkowo zawieszono na okres próby czterech lat, oddając ww. w okresie próby pod dozór kuratora. Wyrok jest prawomocny z dniem 29 lutego 2016 r., a więc okres próby ciągle trwa. Stąd też zdaniem Wojewody nie ma podstaw do przyjęcia, że G. G. opuściła wymieniony lokal dobrowolnie, wobec czego nie doszło do spełnienia przesłanek wymeldowania określonych w art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Z decyzją Wojewody nie zgodził się Skarżący, wnosząc skargę do WSA w Warszawie. Po rozpoznaniu skargi Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. Sąd wskazał, że w toku postępowania G. G. oświadczyła, że nie wróci do przedmiotowego lokalu, będącego własnością Skarżącego, dopóki Skarżący będzie w nim przebywał. Organ nie znalazł ponadto dowodów na okoliczność, że uczestniczka podjęła kroki w celu powrotu i stałego zamieszkiwania w miejscu zameldowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ustawy o ewidencji ludności poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że całokształt okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy nie uzasadniał odmowy wymeldowania G.G. z wymienionego wyżej budynku, a co za tym idzie uznanie, że decyzje organów obu instancji wydane zostały wadliwie, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez uznanie, że przywołane przepisy K.p.a. zostały naruszone przez organy obu instancji. W oparciu o powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się ponadto przeprowadzenia rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania się temu nie sprzeciwiła, w związku z czym przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów wskazać należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ustawy o ewidencji ludności poprzez błędną jego wykładnię. Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, właściwy organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w myśl art. 25 ust.1 tej samej ustawy pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Ustawodawca definiuje także pojęcie pobytu czasowego wskazując w art. 25 ust. 2, że pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Wreszcie w art. 27 ust. 1 prawodawca wprowadza obowiązek zameldowania się w miejscu pobytu stałego lub czasowego najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca, zaś w ust. 2 tego samego artykułu przesądza, że równocześnie można mieć jedno miejsce pobytu stałego i jedno miejsce pobytu czasowego. Jedynie czasowe (czyli nie trwałe) opuszczenie miejsca pobytu stałego nie stanowi bowiem przesłanki orzekania o wymeldowaniu danej osoby z miejsca pobytu stałego, skoro ustawodawca wprost przewiduje możliwość jednoczesnego posiadania miejsca pobytu stałego i czasowego. Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter nie tylko trwały, ale i jest dobrowolne. Przez dobrowolność opuszczenia miejsca stałego pobytu rozumieć przy tym należy zarówno najbardziej typową sytuację, gdy osoba zameldowana faktycznie dobrowolnie opuszcza miejsce stałego pobytu, jak i sytuację, gdy została ona w jakiś sposób przymuszona do wyprowadzki, a następnie z zamiarem stałego przebywania zamieszkała pod innym adresem. O tym, zamieszkiwanie pod innym adresem przez taką osobę wiążę się z zamiarem stałego przebywania w tym nowym miejscu pobytu, przesądzać może także brak podejmowania działań zmierzających do przywrócenia stanu zamieszkiwania w miejscu stałego pobytu, których najbardziej typowym przykładem jest podejmowanie działań zmierzających do przywrócenia posiadania mieszkania i usunięcia przeszkód do zamieszkiwania. Inaczej rzecz ujmując dla przyjęcia, iż opuszczenie miejsca pobytu stałego miało charakter dobrowolny koniecznym jest ustalenie, iż było ono wynikiem realizacji powziętego zamiaru zmiany miejsca pobytu i przeniesienia centrum swych spraw życiowych w inne miejsce, przy czym zamiar ten może być powzięty zarówno przed opuszczeniem miejsca stałego pobytu, jak i już po tym opuszczeniu, które pierwotnie było wymuszone, lecz następnie dana osoba zrezygnowała z powrotu do dawnego miejsca pobytu stałego i podjęła zamiar stałego przebywania w innym miejscu. Z powyższego wynika, iż kluczowe znaczenie dla sprawy ma nie tyle niesporna i wskazywana przez organ odwoławczy okoliczność, iż G. G. pierwotnie opuściła przedmiotowy lokal w wyniku bezprawnych działań podejmowanych względem niej przez T. G., lecz ustalenie jaki jest jej aktualny stosunek do stałego przebywania w tym lokalu i czy opuszczenie go miało charakter trwały. Co za tym idzie nie okazał się trafny także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez uznanie, że przywołane przepisy K.p.a. zostały naruszone przez orzekające w sprawie organy. Zauważyć bowiem trzeba, iż choć w sprawie zebrany został obszerny materiał dowodowy, to jednak Wojewoda nie rozpatrzył go w całości, ograniczając się jedynie do ustalenia powodów opuszczenia przedmiotowego lokalu przez G. G. i jedynie w oparciu o poczynione w tym zakresie ustalenia stwierdzając, iż opuszczenie to nie miało charakteru dobrowolnego. Organ nie odniósł się natomiast w jakikolwiek sposób do zeznań G. G. w zakresie w jakim wyjaśniła ona, iż nie wróci ona do przedmiotowego budynku dopóki będzie w nim mąż, względnie dopóki mąż nie zmieni swojego postępowania względem niej jak też do zeznań przesłuchanych w sprawie świadków. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku zauważyć w tym miejscu trzeba, iż choć Sąd I instancji trafnie zasygnalizował wynikające z treści zeznań G. G. wątpliwości co do istnienia u niej zamiaru stałego przebywania w miejscu zameldowania, to jednocześnie wadliwie ograniczył się do przytoczenia jedynie fragmentu jej wyjaśnień oraz pominął zeznania złożone przez jej synów. Odczytywane w całości i w powiązaniu z innymi dowodami zeznania G. G. zdają się zaś wskazywać, iż pod pewnymi warunkami zamierza ona powrócić do miejsca stałego zameldowania. Okoliczność ta wymagała jednakże procesowego zweryfikowania. Organy nie uzyskały zaś od G. G. informacji, czy i w jaki w jaki sposób zamierza doprowadzić do sytuacji, która umożliwi jej powrót do miejsca stałego zameldowania. Analiza omówionych wyżej środków dowodowych wskazuje zatem iż materiał dowodowy zebrany przez organy wymaga w tym zakresie uzupełnienia, chociażby poprzez dodatkowe przesłuchanie G. G. na tą okoliczność. Zaakcentowania także wymaga, że w rozpoznawanej sprawie od opuszczenia spornego lokalu przez Uczestniczkę do wydania decyzji przez organ odwoławczy upłynęło około 5 miesięcy. W tym czasie Uczestniczka mogła podjąć przysługujące jej środki prawne zmierzające do powrotu do spornego lokalu, takie jak powództwo o przywrócenie posiadania bądź wystąpienie z odpowiednim wnioskiem do sądu nadzorującego wykonywanie wymierzonej T. G. kary pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby rozpatrując wniosek Skarżącego, organy wzięły pod uwagę wymienione okoliczności tj. fakt, że Uczestniczka mogła podjąć wymienione środki prawne w okresie między opuszczenie spornego lokalu a wydaniem kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji. Stąd też za przedwczesny należy uznać wniosek organu odwoławczego o niedobrowolnym opuszczeniu lokalu przez Uczestniczkę, oparty jedynie na okolicznościach wskazanych w uzasadnieniu decyzji tj. fakt prawomocnego skazania Skarżącego oraz działania podejmowane przez Uczestniczkę w przeszłości. Podsumowując stwierdzić należy, iż taki sposób procedowania przez organy przesądzał o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., albowiem nie czynił zadość wymogom podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, a także wymogowi nie tylko zebrania, ale i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy oraz konieczności uwzględniania przy ustalania stanu faktycznego sprawy całokształtu materiału dowodowego. Podkreślić nadto trzeba, iż czynienie ustaleń faktycznych w oparciu o niewyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy powoduje, iż ocena tegoż materiału traci charakter prawem chronionej oceny swobodnej i wyradza się w ocenę dowolną. Co za tym idzie, iż choć Sąd I instancji nie wskazał expressis verbis na czym polegać miało naruszenie przez organy wskazanych wyżej przepisów K.p.a., to jednak wyrażone w tym zakresie stanowisko uznać należy za prawidłowe mimo uchybienia wynikającemu z art. 141 § 4 P.p.s.a. wymogowi wyjaśnienia w tym zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.