I OSK 3719/18

Dnia 12 lipca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 63/18 w sprawie ze skargi B.K. na bezczynność Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] na rzecz B.K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 63/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B.K. (dalej: skarżąca) na bezczynność Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 2 stycznia 2018 r., skarżąca zwróciła się do Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] (dalej skrót ZP ZOZ) o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii umów z rehabilitantem, lekarzami, główną księgową, zawierających zarówno zakres obowiązków, jak i informacje dotyczące wynagrodzenia tych osób w związku z realizacją "Programu profilaktyki schorzeń narządów ruchu dzieci i młodzieży ..." w roku 2015 i 2016. Jednocześnie wskazała, że gdyby takie umowy nie istniały to wnosi o udostępnienie innych dokumentów zawierających w/w informacje. Pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że w ramach "Programu profilaktyki schorzeń narządów ruchu dzieci i młodzieży" w latach 2015 i 2016 nie zawierano żadnych umów z rehabilitantem, lekarzami, główną księgową, a w/w osoby nie otrzymały dodatkowego wynagrodzenia z tytułu realizacji przedmiotowego programu, ani żadnych dodatkowych świadczeń ponad wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę zawartej z ZP ZOZ. Ponadto udzielono informacji, jakie kwoty przeznaczono na wynagrodzenia. Z uwagi na powstałe wątpliwości organu co do zakresu w/w wniosku wezwano wnioskodawczynię do sprecyzowania, czy domaga się wskazania zakresu obowiązków w/w osób. Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. strona podtrzymała wniosek w zakresie zakresu obowiązków. Nadmieniła, że oczekuje udzielenia niezwłocznie wnioskowanej informacji ponieważ termin upłynął dnia 17 stycznia 2018 r. Następnie pismem z dnia 25 stycznia 2018 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2018 r. Wobec nieotrzymania żądanych informacji strona w dniu 8 marca 2018 r. (data pisma) wystąpiła do Sądu ze skargą na bezczynność organu. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej: ustawa), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 2 stycznia 2018 r. w określonym terminie. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z pkt 2 jej wniosku przesłanego drogą elektroniczną w dniu 2 stycznia 2018 r., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że oczekuje realizacji jej wniosku w całości, a nie jedynie w zakresie podania zakresu obowiązków osób realizujących "Program profilaktyki..." dotowanego z budżetu Gminy [...]. Zaznaczyła, że istnieje możliwość zanonimizowania danych, które nie mogą zostać ujawnione. Podkreśliła, że do dnia wniesienia skargi (8 marca 2018 r.) nie otrzymała żadnej odpowiedzi na wniosek ani nie została wydana decyzja odmowna. Zdaniem skarżącej, podmiot zobowiązany nie wykonał więc czynności, która prowadziłaby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie. W odpowiedzi na skargę Kierownik ZP ZOZ wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że konieczność przedłużenia terminu określona w piśmie z dnia 25 stycznia 2018 r. wynikała z liczby bieżących obowiązków (zwiększona zachorowalność w okresie zimowym, a tym samym większa liczba wizyt lekarskich, jak również wpływ do ZP ZOZ 4 wniosków o udostępnienie informacji publicznej - w tym 3 od skarżącej - odpowiedzi udzielono w terminie). Poinformowano, że w dniu 9 marca 2018 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność. Pismem z dnia 23 marca 2018 r. udzielono wnioskodawczyni odpowiedzi i wskazano jaki był zakres obowiązków rehabilitanta, lekarzy i głównej księgowej. Według Kierownik ZP ZOZ, postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Skarżąca uzyskała żądane informacje publiczne, o udostępnienie których wnosiła. Wobec powyższego organ wypełnił swój obowiązek, a tym samym orzekanie o obowiązku jego wykonania byłoby bezprzedmiotowe. Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy zobowiązują podmioty dysponujące informacjami publicznymi do ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy). W przypadku gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach nieudostępnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przestawiając powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że wniosek skarżącej z dnia 2 stycznia 2018 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Kierownik ZP ZOZ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, będące w posiadaniu takich informacji. Z tej racji Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej będący samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, realizuje działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia. Podmiot tego rodzaju wykonuje zadania publiczne i finansowany jest ze środków publicznych, tym samym mieści się w zakresie podmiotowym art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Jednocześnie żądana informacja, stanowi informację publiczną, wobec brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że zarzucana przez stronę skarżącą bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie zachodzi. Kierownik ZP ZOZ w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. z zachowaniem terminu 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy) poinformował skarżącą, że "Program profilaktyki schorzeń narządów ruchu dzieci i młodzieży" w latach 2015 i 2016 realizowany był przez lekarzy, rehabilitantów, główną księgową w zakresie ich obowiązków. Nie zawierano żadnych umów z osobami wykonującymi powyższy program, jak też osoby te nie otrzymały dodatkowego wynagrodzenia, ani żadnych dodatkowych świadczeń ponad wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę zawartej z ZP ZOZ. Dodatkowo podano kwoty jakie przeznaczono na wynagrodzenia dla lekarzy, rehabilitantów, głównej księgowej w 2015 r. i 2016 r. W dalszej części pisma odmówiono skarżącej podanie danych osób realizujących przywołany program. W ocenie Sądu I instancji, odmowa udostępnienia tych danych miała wszystkie cechy decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie powszechny jest pogląd, że do koniecznych elementów decyzji należy zaliczyć, oprócz oznaczenia organu, określenie strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy, a także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego). Zdaniem Sądu, wskazane pismo z dnia 15 stycznia 2018 r. zawierało wszystkie określone powyżej, obligatoryjne elementy decyzji, a więc oznaczenie organu (ZP ZOZ) adresata (skarżącą), rozstrzygnięcie (odmowę udostępnienia informacji publicznej) oraz podpis osoby upoważnionej (Kierownik ZP ZOZ). Wobec tego żądanie skarżącej o podanie danych osobowych osób realizujących wymieniony program należy uznać za bezprzedmiotowe. Odnosząc się do żądania udostępnienia zakresu obowiązków osób realizujących wymieniony program Sąd wskazał, że wynikał on z postanowień zawartych umów o pracę przez poszczególne osoby, a nie z umowy dotyczącej wykonania programu. Wynika to z odpowiedzi organu na wniosek strony (pismo z dnia 15 stycznia 2018 r.). W piśmie z dnia 23 marca 2018 r. organ udostępnił zakres obowiązków związanych z realizacją powyższego programu. Z tej racji należy uznać jako zrealizowanie wnioskowanej informacji, a co miało miejsce niewątpliwie przed wydaniem orzeczenia sądowego w niniejszej sprawie - pozwala tym samym na stwierdzenie, że w momencie rozpoznawania przez Sąd skargi, organ nie pozostawał już w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia dla wskazanej podstawy prawnej, tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz wyjaśnienia dlaczego ten artykuł stanowi podstawę dla określenia cech decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa do informacji, które nadto nie spełnia wymogu konieczności; 2) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie prowadzące do uznania, że pismo przesłane skarżącej zawiera wszystkie cechy decyzji o jakim mowa w tym artykule, przy czym przepis ten nie zawiera żadnych wytycznych co do cech decyzji; 3) art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. z zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich pominięcie, a tym samym błędne odkodowanie przepisu art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prowadzące do uznania, że decyzja odmowna udostępnienia informacji publicznej może nastąpić pismem zawierającym jedynie oznaczenie adresata pisma oraz wskazanie przepisu u.d.i.p. stanowiącego podstawę do ewentualnej odmowy udostępnienia informacji publicznej; 4) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. z zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p. i k.p.a. może odmówić udostępnienia informacji publicznej pismem, które zawiera jedynie oznaczenie adresata pisma oraz wskazania przepisu u.d.i.p. stanowiącego podstawę do ewentualnej odmowy udostępnienia informacji publicznej, a tym samym stanowi wykonanie wniosku w terminie. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] do wykonania wniosku skarżącej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skarge kasacyjną Kierownik Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to Sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Słuszny okazał się bowiem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem skargi wniesionej przez B.K. była bezczynność kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] w odniesieniu do wniosku z dnia 2 stycznia 2018r. o udostępnienie informacji publicznej. Wskazanym wnioskiem B.K. zwróciła się o udostępnienie jej kserokopii umów z rehabilitantem, lekarzami, główną księgową, zawierających zarówno zakres obowiązków jak i informacje dotyczące wynagrodzenia tych osób w związku z realizacją : Programu profilaktyki i schorzeń narządów ruchu dzieci i młodzieży w roku 2015 i 2016. W dniu 15 stycznia 2018r. wnioskodawczyni przekazano żądaną informację. Jednocześnie poinformowano, że osoby których dotyczą wnioskowane informacje nie wyraziły zgody na dalsze rozpowszechnianie i udostępnianie tych informacji, w tym za pośrednictwem środków masowego przekazu. W odpowiedzi na w/wym. pismo B.K. poinformowała, że żąda także danych osobowych lekarzy uczestniczących w programie. Oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę na bezczynność Sąd I instancji uznał, że kierownik Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] udostępnił wnioskowaną informację publiczną w zakresie zakresu obowiązków i wynagrodzenia osób realizujących program, odmówił natomiast udzielenia informacji co do danych osobowych osób realizujących program. Zdaniem Sądu I instancji pismo z dnia 15 stycznia 2018r. w istocie stanowi decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Z poglądem takim nie można się zgodzić z jednego podstawowego względu. Pismo, które Sąd I instancji uznał za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej pochodzi z dnia 15 stycznia 2018r. i nie może stanowić o załatwieniu wniosku z dnia 18 stycznia 2018r. Jest oczywiste, że skoro B.K. o udostępnienie danych osobowych lekarzy wniosła dopiero w dniu 18 stycznia 2018r., to udzielona jej wcześniej odpowiedź na wniosek z dnia 2 stycznia 2018r., nie może być w żadnym wypadku uznana za decyzję o odmowie udostępnienia informacji objętej wnioskiem z dnia 18 stycznia 2018r. Dodatkowo wskazać należy, że w piśmie z dnia 15 stycznia 2018r. informuje się o braku zgody osób uczestniczących w programie na dalsze rozpowszechnianie informacji przekazanych skarżącej we wcześniejszej części tego pisma. Taka informacja dotyczy więc zupełnie innej kwestii ( rozpowszechniania informacji o obowiązkach i wynagrodzeniu osób realizujących program ), a nie danych osobowych lekarzy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższych względów rozważania Sądu I instancji poświęcone ocenie pisma z dnia 15 stycznia 2018r. w kontekście art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, były bezprzedmiotowe i wynikały z błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. W świetle powyższego jako zasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast pozostałe podniesione w skardze kasacyjne zarzuty, które dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego należało ocenić jako przedwczesne. Ich ocena na obecnym etapie postępowania jest niemożliwa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji mając na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną ( nierozpoznanie do chwili obecnej wniosku B.K. o udostępnienie danych osobowych lekarzy realizujących program), oceni zarzucaną bezczynność z uwzględnieniem wskazań wynikających z art. 149 § 1 P.p.s.a.