II OSK 3448/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 422/18 w sprawie ze skargi G. A. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od G. A. i M. M. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Prezydent Miasta S. decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] obciążył G. A. i M. M. (dalej: skarżący) opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki o nr geod. [...] w obrębie [...] położonej w S. przy ul. [...] o powierzchni 909 m2, w związku z podjęciem przez Radę Miejską w Siedlcach uchwały z 26 lutego 2016 r. nr XVII/199/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: Piaski Starowiejskie i Św. Faustyny Kowalskiej w Siedlcach (Dz. Urz. Woj. Mazow. Poz. 3121). Skarżący po wejściu w życie planu zamienili udziały w prawie własności niezabudowanej działki o numerze geod. [...]na inną nieruchomość z Miastem Siedlce (akt notarialny z [...] lutego 2017 r., Rep. A nr [...]). Podstawą ustalenia wysokości opłaty był sporządzony w toku postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego A. B. operat szacunkowy. 1.2. Od tej decyzji skarżący złożyli odwołanie, zarzucając, że w związku z zamianą działka została wyceniona na kwotę 149 tys. zł (149 zł/m2) i po takiej cenie podlegała zamianie. Kilka lat temu Gmina Siedlce wykupiła pod ulice działki po 180 zł/m2 co sugeruje, że ceny rynkowe w ostatnich latach znacznie spadły. 1.3. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. Przy określeniu wartości rynkowej dla ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu, przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego (20 kwietnia 2016 r.), a ceny z dnia zbycia nieruchomości ([...] lutego 2017 r.), czyniąc tym samym zadość uregulowaniu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: upzp). 1.4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący, zaskarżając decyzję w całości. W uzasadnieniu skargi podnieśli analogiczne zarzuty jakie wskazywali w odwołaniu. 1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 1.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2018 r. sygn. IV SA/Wa 422/18, uwzględnił powyższą skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu I instancji należy zgodzić się z argumentami skarżących, którzy nie rozumieją dlaczego w tak krótkim czasie wartość nieruchomości ulegała takiej zmianie. Mimo zgłaszania w odwołaniu zastrzeżeń w tym przedmiocie, organ się do tej kwestii nie odniósł, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Znamiennym jest to, że sporządzenie obu operatów zostało prawdopodobnie zlecone przez ten sam organ tj. Miasto Siedlce, które było jednocześnie stroną umowy zamiany. W związku z tym zasadnie strona skarżąca ma wątpliwości co do rzetelności sporządzonego operatu i czuje się pokrzywdzona faktem, że wartość nieruchomości na potrzeby zamiany była niższa niż na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej, mimo że upłynęło zaledwie 3 miesiące między tymi czynnościami. Wyrażona w art. 8 Kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa nakazuje takie prowadzenie tego postępowania aby strona miała przekonanie, że organ podejmuje wszystkie niezbędne czynności w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i dba nie tylko o interes publiczny ale i rozważa słuszny interes strony. W ramach ustawowych obowiązków organ powinien pouczyć strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 9 i art. 11 Kpa). Biorąc te zasady pod uwagę, w ocenie Sądu organ, mimo kwestionowania przez skarżących wartości nieruchomości przyjętej w operacie, nie pouczył ich o treści art. 157 ustawy z 12 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej: ugn), który pozwala na ocenę operatu szacunkowego przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Obiektywnie rzecz ujmując przyjęcie przez organ bez zastrzeżeń operatu sporządzonego przez A. B. w sytuacji gdy zlecający jego sporządzenie wcześniej zamienił się ze skarżącymi nieruchomościami i ustalił wtedy niższą wartość nieruchomości, stanowi o naruszeniu przez organ ww. wskazanych przepisów prawa procesowego tym bardziej, że w obu przypadkach ustalana była wartość tej samej nieruchomości. W celu rzetelnego rozpoznawania sprawy organ winien w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić wszelkie jej aspekty tak, aby wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą był obiektywny, tzn. że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowić ma niepodważalny dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia jednorazowej opłaty. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 107 § 3 Kpa poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów postępowania przez brak odniesienia do zastrzeżeń skarżących zawartych w odwołaniu oraz brak pouczenia stron o treści art. 157 ugn, podczas gdy wszelkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa i art. 78 § 1 Kpa poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby umowy zamiany co miało istotny wpływ na wynik sprawy podczas, gdy organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym wyjaśnił, że operat szacunkowy sporządzony dla tej samej nieruchomości, ale w innym celu, np. tak jak w rozpatrywanym przypadku na potrzeby zamiany, nie może być podstawą do ustalenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej; 2) przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 upzp poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w aktach sprawy brak jest umowy w formie aktu notarialnego i tym samym nie została udokumentowana data na jaką ustala się wartość rynkową nieruchomości, podczas gdy datę zbycia dokumentuje akt notarialny z [...] lutego 2017 r. Rep. [...] znajdujący się w przesłanych do Sądu aktach organu I instancji 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W szczególności o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. 3.4. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Podobnie sytuacja, że skarżący nie potrafił dokonać weryfikacji doboru nieruchomości podobnych przyjętych przez rzeczoznawcę. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. 3.5. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa i art. 78 § 1 Kpa. Przedmiotem oceny Sądu I instancji była prawidłowość ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie zaś badanie okoliczności związanej z zawarciem umowy zamiany. Sporządzony dla celów zawarcia umowy zamiany operat szacunkowy nie stanowił opinii biegłego w ramach postępowania i nie sposób się do niego w ogóle odnosić. Wszelkie rozważania Sądu I instancji w tym zakresie są całkowicie błędne. Operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2017 r. został przyjęty jako dowód w postępowaniu. Podstawą ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego może być wyłącznie operat szacunkowy sporządzony według reguł określonych w art. 37 upzp, porównujący wartość przed i po uchwaleniu planu. Tym samym nie było jakichkolwiek podstaw aby Kolegium dokonywało oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby umowy zamiany, ponieważ mógł być on podstawą do ustalenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty. 3.6. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 107 § 3 Kpa. Kolegium w zaskarżonej decyzji dokonało dogłębnej analizy opinii biegłego, szczegółowo oceniając czy operat szacunkowy spełnia wymogi tak ustawy o gospodarce nieruchomościami jaki i art. 37 ust. 1 upzp. Natomiast o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ugn, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyroki NSA z 16 maja 2013 r., sygn. I OSK 2088/11 i I OSK 2138/11). W tej sprawie takie wątpliwości nie występowały. Organ odwoławczy dysponował w sprawie, zresztą nie tylko operatem szacunkowym, ale dodatkowymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego z 11 lipca 2017 r. (k. 85 akt administracyjnych) i ocenił je zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 80 Kpa. Należy natomiast uznać za uchybienie formalne niepoinformowanie strony o możliwości zwrócenia się o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Uchybienie to nie miało ono jednak żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, a strona również w trakcie postępowania kasacyjnego nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, który podważyłby prawidłowość przyjętego przez organ operatu szacunkowego. Nie została naruszona w żaden sposób zasada prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), a brak poinformowania stron o treści art. 157 ugn (art. 9 Kpa) nie miał żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. 3.7. Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 upzp. Wprawdzie zawarte w zaskarżonym wyroku stwierdzenie o braku w aktach sprawy aktu notarialnego umowy zamiany pozostaje w oczywistej sprzeczności z zawartością akt administracyjnych (k. 1-12), jednak Sąd I instancji nie uchylił z tego powodu zaskarżonej decyzji, a wypełnienie przesłanki zbycia nieruchomości nie zostało podważone w zaskarżonym wyroku. 3.8. W związku z powyższym należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Kolegium jest zgodne z prawem i w żadnym razie nie było podstaw do jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa. W świetle art. 182 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.