VI SAB/Wa 63/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że Komisja Nadzoru Finansowego dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Komisję Nadzoru Finansowego do wydania decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. W dniu 20 czerwca 2016 r. E. S.A. (dalej: "skarżąca", "spółka", wnioskodawca") złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: "KNF", "Komisja", "organ") z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] - w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przez Spółkę działalności polegającej wyłącznie na tworzeniu funduszy inwestycyjnych lub funduszy zagranicznych i zarządzaniu nimi, w tym na pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu zbiorczym portfelem papierów wartościowych. Komisja Nadzoru Finansowego zawiadomiła spółkę o niezałatwieniu jej wniosku w terminie pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r. oraz z 26 sierpnia 2016 r. z uwagi na konieczność wszechstronnej analizy materiału dowodowego sprawy. W dniu 2 września 2016 r. KNF wystosowała do wnioskodawcy pismo zawierające pouczenie dotyczące nowelizacji ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych dokonanej ustawą z dnia 31 marca 2016 r. oraz wezwała wnioskodawcę do uzupełnienia pierwotnego wniosku inicjującego postępowanie, w terminie 7 dni. W dniu 21 września 2016 r. KNF ponownie zawiadomiła Spółkę o przedłużeniu postępowania w sprawie. Spółka złożyła w dniu 16 września 2016 r. wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania w związku z brakiem możliwości ustosunkowania się do pisma z dnia 2 września 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. sygn. [...] organ zawiesił postępowanie w sprawie. Następnie Komisja Nadzoru Finansowego w dniu [...] stycznia 2017 r. rozpoznając wniosek Spółki złożony 8 grudnia 2016 r., wydała postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Organ ponownie, w dniu 22 lutego 2017 r., w dniu 23 marca 2017 r. oraz w dniu 14 kwietnia 2017 r. i w dniu 22 maja 2017 r. poinformował Spółkę o konieczności przesunięcia terminu zakończenia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Komisja Nadzoru Finansowego odmówiła uwzględnienia wniosku Spółki o wyłączenie pracownika organu – B. K. z udziału w postępowaniu. Jednocześnie Komisja wezwała Spółkę w dniu 12 maja 2017 r. do złożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień w sprawie jej merytorycznego wniosku. Również w dniu 19 czerwca 2017 r. Komisja wezwała Spółkę do złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów w tej sprawie. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. KNF poinformowała spółkę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku dotyczącego wyłączenia pracowników Departamentu Funduszy Inwestycyjnych KNF, innych niż B. K.. Kolejnymi pismami z dnia 24 lipca 2017 r., 31 sierpnia 2017 r., a także 2 października 2017 r. Komisja Nadzoru Finansowego informowała Spółkę o przedłużeniu postępowania, wyznaczając kolejne terminy załatwienia sprawy. W dniu 10 listopada 2017 r. wpłynęło do KNF wezwanie Spółki do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi przez ustawę z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. W dniu 17 listopada 2017 r. do Komisji Nadzoru Finansowego wpłynęła skarga E. S.A., skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Komisję Nadzoru Finansowego wszczętego w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2016 r. sygn. [...]. W skardze Spółka wniosła o: 1. Stwierdzenie, że Komisja Nadzoru Finansowego dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego; 2. Zobowiązanie Komisji Nadzoru Finansowego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w terminie 30 dni od doręczenia jej wyroku; 3. Stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ nie przestrzegał ustawowych terminów załatwienia sprawy wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazała, że niezasadnie organ dodatkowo przeciągał rozpoznanie wniosku skarżącej o odwieszenie postępowania, jak również podniosła, iż organ generuje materiał dowodowy, którego konieczność uzupełnienia wynika z każdorazowego jedynie z uznania organu i argumentacji że uprzednio złożone dokumenty się zdezaktualizowały. Zarzuciła też organowi, że ten świadomie rozpoczął proces odejścia od przedmiotu postępowania i przeniósł ciężar dowodów na elementy obojętne dla wyniku tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że postępowania w sprawach wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie towarzystw inwestycyjnych i funduszy inwestycyjnych mają na celu zbadanie wszystkich okoliczności pozwalających na uzyskanie pewności, że środki ludności powierzone tym instytucjom będą bezpieczne. Wydając stosowne zezwolenia KNF sprawdza przedstawione dokumenty i bada je wszechstronnie pod kątem przede wszystkim przestrzegania zasad uczciwego obrotu oraz należytego zabezpieczenia interesu uczestników. Ponadto w ocenie KNF działania podejmowane przez Komisję warunkowane byty zarówno wnioskami Spółki, jak i okolicznościami materialnoprawnymi sprawy. Zdaniem Komisji dążenie organu do wyjaśnienia skarżącej konieczności zmiany zakresu żądania wniosku w związku z dokonaną przez ustawodawcę nowelizacją przepisów, jak i do wyjaśnienia wszelkich niespójności w celu wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie można uznać za pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy wskazać, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Zarówno jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy przez organ. Konkludując przedstawione wyżej uwagi stwierdzić trzeba, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w danej sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak stanowi § 3 tego przepisu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei w myśl art. 36 § 1 k.p.a. - o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, analiza zgromadzonego w sprawie materiału wskazuje na zasadność skargi w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego. Wskazać należy, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie przed tym samym organem w II instancji, do chwili złożenia skargi na przewlekłość, trwało blisko 1,5 roku, co w żaden sposób nie odpowiada zasadzie szybkości prowadzenia postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a., jak i terminami załatwiania spraw administracyjnych, określonych w przepisach Rozdziału 7 k.p.a. Za uznaniem, iż organ dopuścił się w tej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przemawia nie tylko sam czasokres prowadzonego postępowania, ale także szereg innych okoliczności, takich jak: brak należytego uzasadnienia oraz wskazania istotnych powodów wyznaczania kolejnych terminów rozpoznania sprawy (co miało miejsce ok 10 razy) i tym samym jego nieefektywnego przedłużania, jak również pozostawania w bezczynności na dzień złożenia niniejszej skargi, po wcześniejszym wezwaniu przez skarżącą organu do usunięcia naruszenia prawa (wniosek z dnia 7 listopada 2017 r.). Gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, pozostając jednocześnie w bezczynności (nie wydaje żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie), a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, mamy niewątpliwie do czynienia z przewlekłością działania organu. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. W przypadku przedmiotowej sprawy, na usprawiedliwienie zasługują okoliczności przejściowego zawieszenia postępowania, rozpoznawania przez organ w jego trakcie wniosków skarżącej o wyłączenie pracowników organu do załatwienia sprawy, jak również mającą miejsce w trakcie rozpoznawania sprawy w II instancji zmiana i określenie przez ustawodawcę nowych wymogów prawnych działalności w obszarze tworzenia funduszy inwestycyjnych lub funduszy zagranicznych i zarządzaniu nimi. Nie bez znaczenia dla trwania tego postępowania pozostawał także skomplikowany charakter sprawy, obszerność dokumentacji, dokonywane w niej zmiany i inne niezbędne uzupełnienia. Powyższe, w ocenie Sądu, przemawia za uznaniem, że stwierdzona przewlekłość rozpoznawania przedmiotowej sprawy w postępowaniu odwoławczym nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest nie tylko znaczna, ale jest także efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, bowiem organ informował skarżącą o kolejnych terminach załatwienia sprawy, a zaistniałe w sprawie obiektywne okoliczności przyczyniły się niewątpliwie do przedłużenia postępowania, co jednak nie zmienia faktu, iż w przedmiotowej sprawie było ono prowadzone przez organ w II instancji w sposób przewlekły. Konkludując, wobec braku wydania przez Komisję Nadzoru Finansowego w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia [...] maja 2016 r. (znak [...]) rozstrzygnięcia co do meritum sprawy i stwierdzonej przewlekłości postępowania, Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie w terminie 30 dni. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.