II SAB/Lu 47/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi G. M. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku G. M. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz G. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SAB/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] marca 2018 r. G. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W treści skargi zarzucił Prezydentowi Miasta naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. - dalej jako "u.d.i.p."), wnosząc o zobowiązanie tego organu do wykonania przedmiotowego wniosku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2018 r. złożył do Prezydenta Miasta wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci trzech opinii, na podstawie których wydana została przez organ prowadzący ocena pracy dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Z. (ocena z dnia [...] kwietnia 2016 r.), tj.: 1. opinii Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w Z.; 2. opinii Organizacji NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty działającej w Szkole Podstawowej Nr [...] w Z.; 3. opinii Organizacji Związku Nauczycielstwa Polskiego działającej w Szkole Podstawowej Nr [...] w Z.. W dniu [...] stycznia 2018 r. skarżący otrzymał od organu odpowiedź wskazującą, że przedmiotem złożonego przez niego wniosku nie jest informacja publiczna, a jej udostępnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie zgadzając się z odmową wydania wnioskowanych pism skarżący w dniu [...] lutego 2018 r. ponowił wniosek o ich udostępnienie. W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone wcześniej w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. W konsekwencji do dnia złożenia skargi skarżącemu nie udostępniono żądanej informacji publicznej. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, jakoby informacje objęte jego wnioskiem nie stanowiły informacji publicznej. Stwierdził, że informacje te stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem są informacją o działalności organów władzy publicznej. Skarżący wyjaśnił, że organ prowadzący szkołę, na podstawie ust. 7 art. 6a Karty Nauczyciela, dokonywał oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Dyrektor szkoły podstawowej zarządza natomiast placówką publiczną na zasadach zawartych w ustawie Prawo Oświatowe oraz ustawie Karta Nauczyciela, a więc jest organem wykonującym zadania publiczne. W ocenie skarżącego, opinia o dyrektorze szkoły podstawowej stanowi zatem informację publiczną. Skarżący zaznaczył, że jeżeli organ nie udostępnił mu wnioskowanej informacji publicznej z powodu uznania, iż jej udostępnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej, to w takiej sytuacji powinien wydać decyzję administracyjną, czego nie uczynił. Niemniej jednak, w ocenie skarżącego, stanowisko organu w tym zakresie również jest błędne, ponieważ wnioskowane informacje – jako, że dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne oraz pozostają w związku z pełnieniem tej funkcji – nie podlegają ograniczeniu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości lub umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko, że informacje będące przedmiotem wniosku skarżącego nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśnił, że ocena pracy nauczyciela dokonywana jest po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Ocenę pracy nauczyciela ustala się po zapoznaniu nauczyciela z jej projektem oraz wysłuchaniu jego uwag i zastrzeżeń. Opinie znajdujące się w aktach sprawy, dotyczące pracy dyrektora, mogą być udostępnione dyrektorowi na jego żądanie. W ocenie Prezydenta Miasta, jako organ prowadzący szkołę nie jest on upoważniony do udostępniania tzw. "danych wrażliwych", lecz ma obowiązek udostępniania informacji wytworzonych lub odnoszących się do działalności dyrektora szkoły w zakresie sprawowania funkcji publicznej. Udzielenie tej informacji musi jednak odbyć się w sposób nienaruszający przepisów o ochronie danych osobowych. Ponadto, zdaniem organu, nie stanowią informacji publicznej wytworzone przez organ realizujący określone zadania publiczne dokumenty pracownicze i osobowe, związane stricte z zatrudnianiem pracowników, w celu realizacji ustawowych zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Prezydent Miasta pozostaje bowiem bezczynny w sprawie z wniosku G. M. z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta - jako organ władzy publicznej - jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Ustalenie to pozostaje w niniejszej sprawie poza sporem. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. pod kątem możliwości przypisania im waloru informacji publicznej. W ocenie Sądu, z negatywną oceną organu administracji w tej kwestii, wyrażoną w odpowiedzi na skargę oraz w poprzedzającej skargę korespondencji skierowanej do skarżącego, nie sposób się zgodzić. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem żądania skarżącego było udostępnienie treści trzech opinii będących podstawą sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. oceny pracy Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Z., tj.: - opinii Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w Z., - opinii Organizacji NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty działającej w Szkole Podstawowej Nr [...] w Z., - opinii Organizacji Związku Nauczycielstwa [...] działającej w Szkole Podstawowej Nr [...] w Z.. Dokonując oceny charakteru powyższych informacji w pierwszym rzędzie wskazać należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, decyduje treść i charakter informacji (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, str. 28). W myśl art. 6a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 967 ze zm.), praca nauczyciela podlega ocenie dokonywanej przez dyrektora szkoły. Z kolei zgodnie z ust. 6 powołanego artykułu, oceny pracy dyrektora szkoły oraz nauczyciela, któremu czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły, dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, a w przypadku gdy organ prowadzący szkołę jest jednocześnie organem sprawującym nadzór pedagogiczny - oceny dokonuje ten organ. Organ, o którym mowa w ust. 6, dokonuje oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole (ust. 7). Podkreślenia wymaga, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej. Przysługuje mu bowiem władztwo zakładowe będące częścią władztwa państwowego przekazanego w drodze ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Dyrektor szkoły jest uprawniony do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów oraz realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto dysponuje majątkiem publicznym (zob. wyroki NSA z dnia: 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 248/1 oraz 9 października 2012 r., I OSK 1755/12). Oczywistym jest zatem, że ocena pracy dyrektora szkoły publicznej, dokonywana przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 6a ust. 6 Kary Nauczyciela, stanowi informację o sprawie publicznej, a tym samym jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skoro bowiem przedmiotem takiej oceny jest praca dyrektora szkoły, to ze swej istoty zawiera ona informacje o sposobie wykonywania przez piastuna organu władzy publicznej powierzonego mu władztwa państwowego oraz pełnionej przez niego funkcji publicznej. Charakter informacji publicznej w konsekwencji posiadają również opinie rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających na temat pracy dyrektora szkoły, które – w świetle art. 6a ust. 7 Karty Nauczyciela – stanowią podstawę dla oceny pracy dyrektora szkoły sporządzanej przez organ prowadzący szkołę, a ich zasięgnięcie jest niezbędne dla dokonania takiej oceny. Opinie te ze swej istoty również dotyczą pracy dyrektora szkoły, a tym samym zawierają informacje na temat sprawowanej przez niego funkcji publicznej. Jeżeli zaś w swej treści odnoszą się do sfery prywatnej to jedynie w takim zakresie, w jakim oddziałuje ona na pełnioną przez dyrektora szkoły funkcję publiczną. Poza tym opinie te są sporządzane przez radę szkoły (radę pedagogiczną), a więc podmiot będący kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki (art. 69 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe – t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.), oraz przez zakładowe organizacje związkowe, a więc w obu przypadkach przez podmioty zaliczone w art. 4 u.d.i.p. do grupy podmiotów obowiązanych do udostepnienia informacji publicznych, a tym samym traktowane przez ustawodawcę jako te, które wytwarzają i posiadają tego rodzaju informacje. O publicznym charakterze opinii objętych wnioskiem skarżącego ostatecznie przesądza treść art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d" u.d.i.p., w którym w ramach katalogu przykładowych informacji publicznych wymieniono informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, a także treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "c" u.d.i.p., w którym jako przykładową informację publiczną wskazano treść ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Na gruncie u.d.i.p. zasadą jest, że jeżeli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja dotycząca sprawy publicznej, a tym samym posiadająca - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - walor informacji publicznej, zaś organ będący adresatem wniosku informacją tą dysponuje, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w uzasadnionych sytuacjach może również odmówić udostępnienia informacji. Odmowa taka wymaga jednak podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 (w związku z przepisami innych ustaw) lub ust. 2 u.d.i.p. Organ odmawia udostępnienie informacji publicznej także wówczas, gdy ma ona charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie spełnił warunku w postaci wykazania szczególnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że Prezydent Miasta – pomimo publicznego charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. – będąc podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i nie kwestionując, iż żądane informacje posiada, dotychczas, pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie udostępnił jednak skarżącemu żądanych informacji, ani też nie wydał na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie ich udostępnienia, co oznacza, że pozostaje w tej sprawie bezczynny. Bezczynności organu nie mogą usprawiedliwiać argumenty wskazujące, jakoby przeciwko udostępnieniu skarżącemu wnioskowanych dokumentów przemawiały przepisy o ochronie danych osobowych, przepisy Prawa pracy, bądź też względy dotyczące ochrony prywatności. Podkreślić należy, że to w gestii organu, do którego skierowano wniosek o udostepnienie informacji publicznej, pozostaje sposób rozstrzygnięcia takiego wniosku. W razie jednak uznania, że w przypadku wnioskowanych informacji zachodzą tego rodzaju przesłanki ograniczenia w ich udostępnianiu, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli zaś organ tego nie czyni, a jednocześnie nie udostępnia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej pomimo, że nią dysponuje, wówczas dopuszcza się bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). W odniesieniu do przywołanych wyżej argumentów organu, które legły u podstaw nieudzielenia skarżącemu wnioskowanych informacji publicznych, ubocznie zaznaczyć wypada, że ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei okoliczność, iż żądany dokument, zawierający informację publiczną, zawiera w swej treści dane osobowe osób prywatnych, również nie wyłącza możliwości udostępnienia takiego dokumentu pod warunkiem wcześniejszego dokonania jego anonimizacji. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") zobowiązał Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, co też organ ten uczyni uwzględniając uwagi zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że działania organu nie miały cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., a jedynie wynikały z błędnej interpretacji wskazanych regulacji. Nie można jednak w tym kontekście pominąć okoliczności, że organ - choć w wadliwy sposób - to jednak z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na wniosek skarżącego odpowiedział. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.