VII SA/Wa 1790/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. F. i G. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 nr [...], II. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących I. F. i G. F. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Starosta [...] (dalej również jako Starosta), na wniosek [...] w [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku hali produkcyjnej z częścią biurową oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] w obrębie [...], gmina [...]. Decyzję podpisała z upoważnienia organu Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa – A. K.. II. W następstwie wniosku G. i I. F. (dalej również jako Skarżący) z dnia 3 kwietnia 2017 r. o wznowienie postępowania - wskazującego jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.), Starosta wznowił postępowanie zakończone wskazaną decyzją ostateczną - postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. Wniosek o wznowienie postępowania zawierał również żądanie wstrzymania, na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. III. Starosta, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 152 § 1 i 2 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej, wydanej w postępowaniu objętym wnioskiem o jego wznowienie. Postanowienie podpisała z upoważnienia Starosty, Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa – A. K. W uzasadnieniu podniesiono, iż w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowienia nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka ta doprowadzi do uchylenia decyzji. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Organ oceniając zaistnienie przesłanek do wstrzymania decyzji nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do wstrzymania. Po wstępnym zapoznaniu się z dokumentacją dotyczącą decyzji wydanej w sprawie objętej wznowieniem, okoliczności nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania. IV. W zażaleniu i stosownych jego uzupełnieniach, Skarżący wnieśli o uchylenie ww. postanowienia oraz wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. Organowi zarzucili naruszenie art. 6, art. 8, art. 11, art. 80, art. 124 § 2 oraz art. 152 § 1 k.p.a. W uzasadnieniach zażalenia i dwóch uzupełnień podkreślili, iż w dniu 25 kwietnia 2017 r. organ wezwaniem nr [...] zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu o istotne elementy, których wcześniej nie analizował, tj. 1. o graficzne przedstawienie analizy zacienienia i nasłonecznienia (tzw. linijki słońca), 2. uszczegółowienia opisu obszaru oddziaływania o pełne wykazanie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich, 3. odniesienie się do obowiązujących na tym obszarze zapisów planistycznych, 4. wykazania czy występują ograniczenia zagospodarowania działek sąsiednich, 5. doprecyzowania, czy usytuowanie żaluzji akustycznych w celu obniżenia hałasu zostało w projekcie ujęte jako rozwiązanie przyjęte zaprojektowane przez autorów projektu jako obligatoryjne, 6. odniesienia się co do spełnienia wymogu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dotyczącego maksymalnej wysokości zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, 7. uzupełnienia na projekcie zagospodarowania domiarów odległości projektowanej rozbudowy do budynku należącego do stron, 8. uzupełnienia domiarów odległości poszczególnych grup miejsc parkingowych do granicy działek stron. Skarżący szczegółowo opisali zarzuty pod adresem zatwierdzonego projektu budowlanego wskazując, iż są one na tyle poważne, że konieczne jest wstrzymanie wykonania decyzji. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Starosta nie rozpatrzył nawet posiadanego materiału dowodowego, obejmującego także wniosek o wznowienie postępowania, choć był do tego zobowiązany na podstawie przepisów k.p.a. Uzasadnienie prawne postanowienia nie wyjaśnia dostatecznie podstawy prawnej orzeczenia, z przytoczeniem przepisów prawa ani też nie odnosi się prawidłowo do argumentów podnoszonych we wniosku. Uzasadnienie postanowienia, jako że stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli aktów administracyjnych w toku postępowania instancyjnego oraz przez sąd administracyjny, powinno być wyczerpujące i prawidłowe. Zaskarżone postanowienie nie spełnia tych kryteriów. V. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Egzemplarz postanowienia znajdujący się w aktach administracyjnych nie jest podpisany. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie przesądza jeszcze o wstrzymaniu wykonania decyzji. Ustawodawca formułując art. 152 § 1 k.p.a. jednoznacznie wskazał, iż wstrzymanie wykonania decyzji jest możliwe, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przyjmuje się też, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szerokie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowienia, która ma być zastosowana, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich, zdaniem organu, możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji organ nie ocenia zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przesłanka wznowienia postępowania w niniejszej sprawie tj. brak udziału podmiotu uważającego się za stronę postępowania, nie stanowi samoistnej podstawy do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Należy oddzielać istnienie przesłanki do wznowienia od przesłanek uchylenia decyzji. Okoliczności, podnoszone przez wnioskodawców, o ewentualnej merytorycznej wadliwości decyzji, nie przesądzają o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji wskutek zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie okoliczności są sporne i bardzo trudno zbudować prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Na tym etapie nie prowadzi się pełnego postępowania dowodowego. Jeżeli okoliczności sprawy są sporne, organ będzie je badał w toku wznowionego postępowania, a rezultat tego badania może być różny. VI. Skargę (uzupełnioną pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r.) na powyższe postanowienie wywiedli G. i I. F., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie jak również uchylenie postanowienia organu I instancji i orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania tego postanowienia, 2. art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 8, art. 11 oraz art. 15 k.p.a. poprzez błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego, brak uzasadnienia przyczyn, z powodu których organ doszedł do wniosku, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji i tym samym naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, 3. art. 152 § 1 i 2 i art. 11 k.p.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jedynie do stwierdzenia, że "w przedmiotowej sprawie okoliczności są sporne i bardzo trudno zbudować na nich prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. (...) Gdy okoliczności sprawy są sporne, organ będzie je badał w toku wznowionego postępowania a rezultat tego badania może być różny." 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty, mimo że w przedmiotowej sytuacji obowiązkiem Wojewody [...] było uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, poprzez wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na prawdopodobieństwo jej uchylenia. 5. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, wydanego z rażącym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. przez pracownika organu I instancji, który podlegał wyłączeniu od udziału w sprawie, tj. A. K. (Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa), z uwagi na to, że brała ona udział w wydaniu decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r.; postanowienie organu I instancji uchybiło tym samym zasadzie bezstronności i obiektywizmu orzekania w postępowaniu administracyjnym i już tylko z tego powodu podlegało uchyleniu. VII. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VIII. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się egzemplarz zaskarżonego postanowienia nieopatrzony podpisem ani pieczęcią imienną osoby wydającej to rozstrzygnięcie. Podobne egzemplarze otrzymali Skarżący, jednakże nie ma informacji jaki egzemplarz otrzymał Inwestor. Brak podpisu pod postanowieniem oznaczałby, iż mamy do czynienia - jak słusznie wywodzi skarga - z brakiem aktu, co wymagałoby stosownej reakcji procesowej tj. odrzucenia wniesionej skargi i konieczność wydania przez organ rozstrzygnięcia. Wskazać jednakże trzeba, iż w dniu 22 maja 2018 r., w wykonaniu zarządzenie Sądu, Wojewoda [...] nadesłał faksem egzemplarz postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] pod którym widnieje podpis Kierownika Oddziału Infrastruktury T. M. W tej sytuacji możliwa jest merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. IX. Za uzasadniony Sąd uznaje zarzut wskazujący na wydanie przez Starostę postanowienia z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. Jest niekwestionowane, iż decyzję z dnia 28 września 2016 r., jak i postanowienie z dnia 24 kwietnia 2017 r. odmawiające wstrzymania jej wykonania, wydała ta sama osoba – A. K., Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie. Sąd zwraca uwagę, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma stwarzać warunki bezstronnego rozpoznania danej sprawy przez organ i jego pracowników. Przepis ten ma zatem gwarantować brak jakichkolwiek wątpliwości co do nastawienia osób rozstrzygających w imieniu organu sprawę danego podmiotu. Sąd nie ma też wątpliwości, iż wskazany przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Żądanie Skarżących dotyczy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej kwestionowany przez nich projekt budowlany i udzielającej Inwestorowi pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie tej wpadkowej, jednakże istotnej w sprawie o wznowienie postępowania kwestii, przez tę samą osobę, narusza normę prawną wywiedzioną ze wskazanego przepisu, jaką jest konieczność bezstronnego i poza wszelkimi wątpliwościami, zbadania sprawy. Jest to tym istotniejsze, jeżeli uwzględni się fakt, iż w imieniu organu postanowienie wznawiające postępowanie wydała inna osoba. Charakter żądania wstrzymania wykonania decyzji wydanej w postępowaniu, objętym wnioskiem o wznowienie, jak i w szczególności ścisła łączność przedmiotowa aktów administracyjnych (decyzji budowlanej i postanowienia rozstrzygającego wniosek Strony o ochronę tymczasową przed realizacją zapisów tej właśnie decyzji), wskazują na konieczność zachowania odpowiednio wysokich standardów bezstronności pracowników organu. Już zatem z tej przyczyny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie je poprzedzające podlegały uchyleniu. X. Na tle niniejszej sprawy Sąd uznaje także za pożądane wskazanie, iż Skarżący częściowo zasadnie zarzucają organom wadliwą wykładnię art. 152 § 1 k.p.a. i w efekcie tego brak konkretnego oraz jasnego odniesienia się do powodów, z uwagi na które wstrzymanie wykonania decyzji budowlanej powinno nastąpić. Zauważyć należy, że wskazany przepis wiąże wstrzymanie wykonania decyzji z występowaniem w sprawie o wznowienie postępowania okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia. Okoliczności te powinny wynikać z całokształtu wiarygodnych materiałów dowodowych sprawy, co nie może dziwić z uwagi na fakt, że wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej przełamuje zasadę jej trwałości określoną w art. 16 § 1 k.p.a. Wstrzymanie wykonania nie jest jednak pozostawione uznaniu organu i choć bazuje na pojęciach niedookreślonych, tj. "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów podnoszonych przez wnioskodawców. Należy pamiętać o tym, iż wznowione postępowanie toczy się w kontekście podanych przyczyn wznowienia, jednakże nie jest tak jak sugerują organy, iż tylko i wyłącznie w kontekście tych tylko przyczyn oceniana być powinna możliwość wstrzymania wykonania wydanego aktu. Sąd wskazuje, iż w przypadku wznowienia z uwagi na pozbawienie strony możliwości działania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ponownemu badaniu podlega sprawa w jej całokształcie, łącznie z wszystkimi nowo powołanymi przez Strony okolicznościami. Oceniając zatem potrzebę wstrzymania wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu organ nie może ograniczyć się tylko i wyłącznie do oceny, czy przesłanka wznowienia uzasadnia prawdopodobieństwo, że decyzja może zostać uchylona. W przypadku wznowienia postępowania z uwagi na brak udziału zainteresowanego w postępowaniu, organ przez jej pryzmat jest zobowiązany do rozważenia, czy merytoryczne zarzuty pod adresem postępowania i wydanej decyzji, jakie podnosi strona są na tyle prawdopodobne i rzetelne, że można na ich podstawie odnieść uzasadnione przekonanie, że decyzja rzeczywiście zostanie uchylona. Granica tego rodzaju ocen jest niewątpliwie trudno uchwytna i może budzić wątpliwości, niemniej jednak zasada trwałości decyzji administracyjnych nie jest zasadą bezwzględną i nie można nią a limine tłumaczyć odmowy wstrzymania decyzji ostatecznych, odsyłając wnioskujących do oceny ich zarzutów na późniejszy etap sprawy. Takie działanie jest w istocie unikaniem udzielenia jasnej odpowiedzi w istotnej dla sprawy kwestii. W konsekwencji nie do zaakceptowania jest taka ocena organu, w myśl której zarzuty kierowane względem decyzji we wznowionym postępowaniu nie mogą zostać ocenione (pod kątem samego prawdopodobieństwa uchylenia decyzji), bowiem są po pierwsze sporne, a po drugie będą dopiero merytorycznie badane. Taka postawa w zasadzie zawsze wyłączałaby wstrzymane wykonania wszelkich decyzji wydanych w postępowaniach, co do których skierowano zadanie ich wznowienia. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej nie oznacza - jak w tym względzie słusznie wskazują organy - że kwestia ta podlega udowodnieniu. Wystarczające, a jednocześnie konieczne jest powzięcie przez organ przekonania, że może dojść do wydania decyzji uchylającej. XI. Reasumując, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W ponownym postępowaniu organy uwzględnią powyższe wskazania Sądu. Jednocześnie Starosta ustali aktualny stan sprawy o wznowienie i stosownie do niego podejmie właściwe decyzje procesowe w tej sprawie. Na mocy art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Sąd rozstrzygnął sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzekając w składzie trzech sędziów. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Augustyniak-Pęczkowka Jędrzejewska-Jaroszewicz