I GSK 2668/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 144/18 w sprawie ze skargi [A] na informację Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego o negatywnym rozstrzygnięciu protestu zawartym w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego na rzecz [A] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 144/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi [A] na informację Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego o negatywnym rozstrzygnięciu protestu zawartym w piśmie z [...] stycznia 2018 r., (1) stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, (2) przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego, (3) zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: [A] (dalej: skarżąca) złożyła do Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego (dalej: Instytucja Zarządzająca, IZ, organ) wniosek o dofinansowanie projektu "Wdrożenie innowacyjnej technologii przechowywania i przygotowania roślin ozdobnych do ekspedycji". Projekt polegał na wprowadzeniu na rynek innowacyjnej technologii przechowywania sadzonek roślin ozdobnych poprzez modernizację istniejącej powierzchni składowania tzw. ciennika w wyniku pokrycia jego powierzchni nowoczesnym szkłem dyfuzyjnym oraz budowę nowego ciennika ogrodniczego z zastosowaniem nowatorskich rozwiązań w zakresie jego konstrukcji oraz wyposażenia. Pismem z [...] listopada 2017 r. Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego poinformował spółkę o negatywnej ocenie projektu na etapie oceny formalno-merytorycznej w związku z niespełnieniem kryteriów wyboru projektu z zakresu oceny oddziaływania na środowisko (dalej: ooś). Zdaniem organu I instancji, spółka, pomimo tego, że projekt powinien być objęty decyzją ooś, nie złożyła takiej decyzji. W przedłożonych przez skarżącą spółkę pismach: z [...] lutego 2017 r. oraz przedłożonym w ramach uzupełnienia wniosku na wezwanie z [...] września 2017 r. piśmie z [...] września 2017 r. organ właściwy w sprawie wydania decyzji ooś (Wójt Gminy B.) nie odniósł się do konkretnych paragrafów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej rozporządzenie ooś), w szczególności do § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a. W konsekwencji uznania obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ zarzucił, że skarżąca nie dokonała także korekty wniosku i załączonych do niego dokumentów. Pismem z [...] stycznia 2018 r. Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego poinformował skarżącą, że nie uwzględnił protestu wniesionego na powyższe pismo, podzielając zawartą w nim argumentację. Instytucja Zarządzająca wskazała na swoją kompetencję weryfikowania kompletności, poprawności, jak i zgodności z prawem dokumentacji środowiskowej wydanej przez właściwy organ. Podkreśliła, że ponosi odpowiedzialność w pierwszej kolejności za weryfikację poprawności dokumentacji projektowej, w tym również dokumentacji środowiskowej, a następnie za wybór projektów do dofinansowania, a także że dofinansowanie może być przyznane jedynie projektom spełniającym kryteria wyboru projektów, w tym kryterium zgodności z prawem dotyczącym ochrony środowiska oraz kompletności załączników i ich zgodności z wymogami prawa oraz wymogami IZ. WSA w Bydgoszczy uwzględnił skargę na powyższą informację. Wskazał, że art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014/2020 (Dz. U. z 2017, poz. 1460 ze zm.; dalej ustawa wdrożeniowa) statuują zasady ogólne wyłaniania projektów do dofinansowania (przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania) oraz ustanawiają ogólną regułę, w myśl której projekty podlegają ocenie w zakresie ustanowionych kryteriów wyboru projektów. Sąd stwierdził, że skoro w przypadku inwestycji wszystkie organy wypowiadające się w toku procesu inwestycyjno-budowlanego zgodnie nie zakwalifikowały inwestycji jako wymagającej określenia środowiskowych uwarunkowań jej realizacji, to tym samym IZ przekroczyła wyznaczone jej granice kompetencji, wskazując na konieczność uzyskania decyzji środowiskowej z uwagi na zaistnienie w sprawie w jej ocenie przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a rozporządzenia ooś. Wyrażone przez IZ RPO stanowisko o konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, w istocie determinowało ocenę o niespełnieniu w sprawie wszystkich wskazanych przez IZ RPO kryteriów wyboru projektów. Sąd stwierdził, że dokonana ocena projektu w świetle wskazanych kryteriów została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Na postawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.) organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 i 2 w ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r.; dalej rozporządzenie 1303/2013) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że organowi administracji pełniącemu funkcje instytucji zarządzającej regionalnym programem operacyjnym w ramach kompetencji do weryfikacji wniosku o dofinansowanie i zawartej w niej dokumentacji projektowej, w tym i dokumentacji środowiskowej, nie przysługuje uprawnienie do weryfikacji procedury środowiskowej przeprowadzonej przez organ administracji właściwy do wydania decyzji środowiskowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana, na wniosek organu, na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził, że ocena projektu, zawarta w piśmie Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] stycznia 2018 r., została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, więc przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi. WSA wskazał, że spółka załączyła do wniosku o dofinansowanie projektu pismo Wójta Gminy B. (dalej: Wójt), organu właściwego, o braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zgłoszonego projektu. W odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia wniosku spółka przedłożyła pismo Wójta z [...] września 2017 r., w którym podtrzymał on swoje stanowisko. W konsekwencji spółka nie złożyła również zmienionych decyzji administracyjnych, wydanych przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Instytucji Zarządzającej, które zostało potwierdzone opinią eksperta zewnętrznego, skarżąca powinna była uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a skoro tego nie uczyniła, jej projekt został negatywnie oceniony na etapie oceny formalno-merytorycznej. WSA uznał jednak, że skoro w przypadku inwestycji wszystkie organy wypowiadające się w toku procesu inwestycyjno-budowlanego zgodnie nie zakwalifikowały inwestycji jako wymagającej określenia środowiskowych uwarunkowań jej realizacji, to IZ przekroczyła wyznaczone granice kompetencji, wskazując na konieczność uzyskania decyzji środowiskowej z uwagi na zaistnienie w jej ocenie przesłanek do ich wydania. Kwestionując powyższe stanowisko Sądu, Instytucja Zarządzająca wskazała, że zarządza programem operacyjnym zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami (art. 125 rozporządzenia 1303/2013). Odpowiadała również za opracowanie procedur i kryteriów wyboru projektów, co stanowi podstawę do wyboru projektów do dofinansowania. Zadaniem IZ jest więc sprawdzenie przed udzieleniem dofinansowania, czy projekt posiada komplet dokumentacji świadczącej o prawidłowo przeprowadzonej procedurze środowiskowej oraz jej weryfikacja w zakresie zgodności z prawem krajowym i unijnym, a w przypadku braku załączonej dokumentacji środowiskowej, IZ ma za zadanie weryfikację, czy dokumentacja ta powinna być uzyskana i dołączona do wniosku. Kontrola ta może odbywać się na etapie oceny i wyboru projektów. W pierwszej kolejności NSA odniesie się do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 w związku z art. 22 ust. 4 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że instytucji zarządzającej nie przysługuje uprawnienie do weryfikacji procedury środowiskowej przeprowadzonej przez organ administracji właściwy do wydania decyzji środowiskowej. NSA wskazuje, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni wyżej wskazanych przepisów, a więc – co logicznie wynika z tej okoliczności – nie mógł w sposób określony w skardze kasacyjnej ich naruszyć. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że jej autor zarzuca Sądowi niezastosowanie art. 22 ust. 4 ustawy wdrożeniowej w związku z uznaniem, że IZ nie ma kompetencji do weryfikacji procedury środowiskowej przeprowadzonej przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego błędnie utożsamia możliwość weryfikacji dokumentów w zakresie prawidłowości oceny oddziaływania na środowisko, określoną w art. 22 ust. 4 ustawy wdrożeniowej w stanie prawnym właściwym dla niniejszej sprawy, z możliwością wskazania, czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym konieczne jest wydanie oceny oddziaływania na środowisko przez organ właściwy. Przez możliwość weryfikacji dokumentacji środowiskowej, o której mowa w art. 22 ust. 4 cyt. ustawy, należy rozumieć jedynie ocenę formalną, czy dokumentacja obejmuje cały projekt i czy została złożona, nie dotyczy natomiast merytorycznej ingerencji w treść rozstrzygnięcia organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej. Wobec tego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skoro w niniejszej sprawie organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej (dwukrotnie) uznał, że nie zachodzą przesłanki do jej wydania, co potwierdziły inne organy wypowiadające się w toku procesu inwestycyjno-budowlanego, to ingerencja w tę kwestię leży poza kompetencjami Instytucji Zarządzającej. Sąd nie zakwestionował więc możliwości kontroli dokumentów środowiskowych, na podstawie art. 22 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, lecz jedynie sposób wykonania tego uprawnienia na gruncie niniejszej sprawy. Wobec tego zarzut naruszenia art. 22 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się zaś do zarzutu niewłaściwej wykładni art. 125 rozporządzenia 1303/2013, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że został on wadliwie skonstruowany i z tego powodu nie może zostać poddany ocenie. W tym miejscu należy przypomnieć, że NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, o ile nie zachodzi nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a). Granice te wyznacza autor skargi kasacyjnej poprzez wskazanie naruszonych przez sąd I instancji przepisów i uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z tego powodu autor skargi kasacyjnej powinien precyzyjnie i starannie określić podstawy kasacyjne poprzez wskazanie, jaki przepis został naruszony i, jeżeli składa się on z jednostek redakcyjnych, powołanie tej jednostki redakcyjnej, tj. paragrafu, ustępu, punktu itp. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej organ zarzucił naruszenie art. 125 rozporządzenia nr 1303/2013, nie precyzując, który z ustępów składających się na ten przepis został naruszony. Taka redakcja powyższego zarzutu powoduje, że uchyla się on od badania przez NSA i nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik skarżącej, który występował w sprawie przed Sądem I instancji, złożył w terminie, określonym w art. 179 p.p.s.a., odpowiedź na skargę kasacyjną.