II SA/Bd 389/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy D. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy D. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarządzeniem zastępczym z 25 stycznia 2018 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski nadał nazwę Bartłomieja Nowaka ulicy o nazwie 19 stycznia położonej w miejscowości Dobre (§ 1). Zarządzenie zastępcze weszło w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego (§ 3). Jako podstawię prawną zarządzenia wskazano art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 oraz z 2017 r., poz. 1389 i poz. 2495 – dalej powoływana jako "ustawa dekomunizacyjna"). W uzasadnieniu powyższego zarządzenia zastępczego Wojewoda wyjaśnił, że obowiązująca od dnia 2 września 2016 r. ustawa o zakazie propagowania komunizmu wprowadziła w art. 1 ust. 1 regulację, zgodnie z którą nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Ustawa ta w art. 6 ust. 1 nałożyła na właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany, w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujących taki ustrój w inny sposób. W przypadku niewykonania tego obowiązku przez organy jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy. W piśmie otrzymanym przez Wojewodę w dniu 11 stycznia 2018 r. Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wskazano, że nazwa ulicy "19 stycznia" narusza dyspozycję art. 1 ustawy, albowiem 19 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Dobre. Zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie to celebrowane było jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności wobec wojsk radzieckich. Tymczasem Armia Czerwona w latach 1944-1945 stała się narzędziem ponownej aneksji niemal połowy terytorium RP do ZSRR, zniewolenia całej reszty kraju oraz budowy w nim systemu komunistycznego. Mając na uwadze powyższą opinię IPN i ustalenie, że Rada Gminy Dobre nie zmieniła nazwy ulicy 19 stycznia koniecznym stało się wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia zarządzenia Wojewoda przedstawił także sylwetkę i zasługi Bartłomieja Nowaka. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła Gmina Dobre domagając się uwzględnienia skargi i uchylenia w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie przepisów – tj.: 1) art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej poprzez nienależyte zastosowanie i błędne uznanie, że nazwa ulicy "19 stycznia" położona w miejscowości Dobre jest sprzeczna z prawem; 2) art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z powyższego przepisu, gdy tymczasem w ustawowym terminie w dniu 18 sierpnia 2017 r. nadała drodze gminnej Nr 180145C nazwę ulicy "19 stycznia". W uzasadnieniu skargi Gmina powołała się na: podjęcie uchwały nr XXIX/172/2017 w sprawie nazwy ulicy położonej w miejscowości Dobre w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym oraz na przedstawienie uzasadnienia do tej uchwały, zgodnie z którym nazwa "19 stycznia" ma upamiętniać datę powołania generała Ludwika Mierosławskiego na dyktatora powstania styczniowego (nadanie tej nazwy upamiętnić miało zatem wydarzenia z roku 1863). Skarżąca podniosła również, że wpływ na podjęcie uchwały miała również petycja złożona przez mieszkańców, w której wystąpili o nadanie ulicy nazwy "19 stycznia" albowiem dotychczas jedynie potocznie ta nazwa była używana. Skarżąca podkreśliła, że kwestia nazwy ulicy nie była dotychczas uregulowana prawnie. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że wojewoda podjął pierwotnie działania w oparciu o przepisy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże nie podjął decyzji i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego – co w ocenie skarżącej potwierdza legalność działań podejmowanych przy nadawaniu nazwy ulicy. Skarżąca w dalszej części swoich wywodów zwróciła ponadto uwagę, że przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia Wojewoda zasięgał opinii Instytutu Pamięci Narodowej, który to Instytut, zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, powinien był wydać stosowną opinię w terminie 2 tygodni od doręczenia żądania wojewody. Nie dochowując tego terminu IPN przedstawił opinie dopiero 11 stycznia 2018 r. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej, nie zostały zachowane terminy do wydania zarządzenia zastępczego. Zawodowy pełnomocnik ustanowiony w sprawie przez Gminę Dobre (w osobie radcy prawnego) na rozprawie 22 maja 2018 r. podtrzymał wnioski i zarzuty skargi. Wojewoda Kujawsko - Pomorski, działający przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Ponadto, odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewoda wskazał, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej przedstawiona w rozpoznawanej sprawie jest wiążąca i ma charakter kompetencyjny instytucji. Wojewoda powołał się także na przepis art. 2 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej i stwierdził, że oczekiwanie na opinię IPN wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu, a zatem nie można podzielić zarzutów skargi co do niezachowania przez Wojewodę terminów ustawowych. Wojewoda przyznał, że mimo wszczęcia postępowania nadzorczego w przedmiocie legalności uchwały Rady Gmina Dobre z 18 sierpnia 2017 r. nie uchylił tego aktu, jednakże nie można z tej okoliczności wnioskować o zgodności aktu z prawem. Wojewoda, przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia, skorzystał bowiem z uprawnienia wynikającego z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017, poz. 2188 j.t.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. W myśl art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 p.p.s.a. zakres tej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.) Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd rozważył dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego, które wydane zostało po wejściu w życie ustawy z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2495). Nowela ustawowa z 14 grudnia 2017 r. wprowadziła do ustawy dekomunizacyjnej przepis art. 6c, zgodnie z którym skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru co prawda nie kwestionuje dopuszczalności skargi jednakże Sąd chciałby podkreślić, że w jego ocenie powołany przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej - wprowadzając istotne ograniczenie prawa samorządu terytorialnego do zaskarżenia aktów nadzoru - pozostaje w sprzeczności z art. 165 Konstytucji RP. Przepis ten w ustępie 2 wyraźnie stanowi o objęciu ochroną sądową samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) przyznaje radzie gminy władzę publiczną w zakresie nadawania nazw ulicom. Samodzielność gminy wynikająca z przepisów powyższej ustawy uznawana jest za podstawową cechę samorządu gminnego i dotyczy zarówno prawnopublicznej, jak i prawnoprywatnej sfery jego działalności. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne w ustawowej formie przez jej organy pochodzące z wyboru na podstawie oraz w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Tak rozumiana samodzielność poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa, jednakże korelatem tego nadzoru jest gwarancja ochrony sądowej samodzielności samorządu zawarta w powołanym powyżej art. 165 ust. 2 Konstytucji RP (podobne stanowisko zaprezentował WSA w Krakowie w wyroku z 25 kwietnia 2018r. w sprawie III SA/Kr 128/18 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując tę część rozważań Sąd uznał dopuszczalność wniesienia skargi - została ona bowiem złożona w wymaganym terminie określonym w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, gdyż wniesienie skargi poprzedzone zostało podjęciem 12 lutego 2018 r. przez Radę Gminy Dobre uchwały nr XXXVII/208/2018 w sprawie wniesienia skargi na zarządzenie nadzorcze Wojewody (art. 3 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia Sąd uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W tym miejscu należy przywołać podstawowe przepisy ustawy dekomunizacyjnej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Przepisy art. 6 ust. 1 - 4 ustawy dekomunizacyjnej określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Z przepisów tych wynika, że mają one zastosowanie do oceny nazw ulic obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Ustawa nakłada bowiem na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek "zmiany" w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie takie nazwy (ust. 1), zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku, zgodnie z ust. 2 uprawnia wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego. W rozpoznawanej sprawie Gmina Dobre konsekwentnie powołuje się na okoliczność, że droga gminna nr 1801145 C do 18 sierpnia 2017 r. – tj. do dnia podjęcia uchwały nr XXIV/172/17 nie miała nadanej nazwy, a uchwała ta została podjęta nie w oparciu o przepisy ustawy dekomunizacyjnej, a na podstawie ogólnych norm prawnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Sąd zauważa, że w aktach sprawy przedstawionych Sądowi brak jest dokumentów rejestrowych, ewidencyjnych mogących podważyć prawdziwość twierdzeń skarżącej Gminy. W tej sytuacji należało dojść do wniosku, że kontrolowane zarządzenie narusza również przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – jako, że w świetle ujawnionego materiału dowodowego, brak jest podstaw do zastosowania art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Skoro nazwa drogi gminnej nr 1801145 C nie była uregulowana prawnie w dniu 2 września 2016 r. (w dniu wejścia w życie ustawy) to oparciem do wydania aktu nadzorczego nie mógł być zarzut bezczynności i nie wykonania przez gminę obowiązku wprowadzonego art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Jeżeli w ocenie Wojewody uchwała Rady Gminy z 18 sierpnia 2017 r. narusza przepis art. 1 ustawy dekomunizacyjnej to powinien uchylić uchwałę w drodze przeprowadzenia postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda wszczął zresztą stosowne postępowanie, jednak w ustawowym terminie określonym w/w art. 91 ust. 1 nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. A zauważyć należy, że "zarządzenie zastępcze" jest odmiennym od innych rozstrzygnięć nadzorczych środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Rozstrzygnięcia nadzorcze wydane w myśl przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego jest bowiem nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego (któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego), ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Istotą zatem zarządzenia zastępczego jest zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo. Słuszny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, przy czym nietrafnie skarżący powołał się w tym zakresie na okoliczność pozostawienia w obrocie prawnym uchwały nr XXIV/172/17. Uchwała ta nie była bowiem przedmiotem kontroli dokonanej przez organ nadzoru przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewoda zastosował niewłaściwy tryb nadzoru i w konsekwencji bez podstawy prawnej nadał drodze gminnej nr 1801145 C nazwę "Bartłomieja Nowaka". Stwierdził niezgodność nazwy ulicy z przepisami ustawy dekomunizacyjnej, która to nazwa nadana została po raz pierwszy uchwałą Rad Gminy wydaną już po wejściu w życie tej ustawy. Nadanie przez Wojewodę nazwy ulicy w "zastępczym" wykonaniu obowiązku nałożonego na jednostki samorządu terytorialnego stanowi o wadliwości zaskarżonego zarządzenia skutkującej koniecznością jego uchylenia. W tym miejscu warto dodatkowo dodać, że nawet w sytuacji istnienia pierwotnej (nadanej aktem prawnym) nazwy drogi gminnej nr 1801145 C to w sprawie zachodziła konieczność rozważenia przez Wojewodę, czy podjęcie uchwały w dniu 18 sierpnia 2017 r. wypełniło normę art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że uzasadnieniem dla nadania drodze nazwy "ulicy 19 stycznia" była chęć upamiętnienia wydarzeń historycznych związanych z powstaniem styczniowym. W tej sytuacji, gdyby nawet przyjąć, że w dacie wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej funkcjonowała w stanie prawnym nazwa ulicy mogąca się kojarzyć z wkroczeniem w latach 1944 -1945 wojsk radzieckich na ziemie polskie to uzasadnienie do uchwały z 18 sierpnia 2017 r. przewartościowało znaczenie tej nazwy. Nazwa ulicy ograniczająca się do daty kalendarzowej składającej się jedynie z wyznacznika dziennego i miesięcznego (z pominięciem roku) może być odczytywana na różne sposoby. Zatem jedynie od subiektywnej świadomości lokalnej społeczności zależy do jakiego okresu i zdarzenia przypisać można taką datę. Wieloznaczna nazwa nie może być uznana za symbolizującą komunizm (czy też okres represji powojennych) jeżeli lokalna społeczność nadała tej nazwie inny element wartościujący. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie do uchwały nadającej nazwę ulicy "19 stycznia" jest spójne i jednoznaczne. Wojewoda, wydając zarządzenie zastępcze powołał się na opinię Instytutu Pamięci Narodowej bez rozważenia, jakie znaczenia ma dla lokalnej społeczności nazwa "19 stycznia". Bezzasadnie pominięto uzasadnienie przedstawione do uchwały z 18 sierpnia 2017 r. i to w sytuacji, gdy uchwała ta podjęta została przez Radę Gminy Dobre w wyniku przeprowadzonych konsultacji społecznych. Sąd w tym miejscu chciałby zwrócić uwagę na informacje umieszczone na stronie internetowej IPN w zakładce portalu "Dezubekizacja" – "Ulice do zmiany", które potraktować można jako fakty powszechnie znane. Na swojej oficjalnej stronie IPN wskazuje na wieloznaczność niektórych nazw i w tej sytuacji twórcy powyższego portalu dopuszczają możliwość wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez przedstawienie przez jednostki samorządu terytorialnego jedynie uzasadnienia dla przyjęcia konkretnej nazwy ulicy, które nie pozostawałoby w sprzeczności z zakazem propagowania komunizmu, czy innych systemów totalitarnych. Wydanie zaskarżonego zarządzenia nie zostało poprzedzone stosownymi ustaleniami, a jego uzasadnienie nie zawiera odniesienia do intencji Rady Gminy przy nadawaniu nazwy drodze nr 1801145 C i dlatego należało przyjąć, że Wojewoda nadużył swych uprawnień nadzorczych. Uznając w rezultacie, że przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego doszło do naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego.