II SA/Bd 405/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz M. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2017 r. - odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2005 r. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydenta Miasta B. decyzja z [...] kwietnia 2005 r. zatwierdził podział nieruchomości, stanowiącej własność gminy B., położonej w B. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. – polegający na podziale działek: nr [...] (na trzy działki: [...], [...] i [...]), nr [...] (na trzy działki: [...], [...] i [...]), działki nr [...] (na trzy działki: [...], [...] i [...]). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Pan M. R. w dniu [...] lutego 2017 r. Formułowane w tym piśmie argumenty sprowadzały się do wykazywania rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta B. przy podejmowaniu kolejnych czynności (zatwierdzeniu podziału nieruchomości, wydaniu decyzji o nie skorzystania z prawa pierwokupu) dotyczących nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. M. R. wykazywał, że jest stroną postępowania o zwrot nieruchomości (między innymi działki nr [...]), które to postępowanie nie jest zakończone. Twierdził, że nieruchomość objęta podziałem została zabudowana w sposób niezgodny z celem wywłaszczenia (wybudowano na niej przepompownię wody) i kolejno podejmowane decyzje miały na celu legitymizowanie tej inwestycji, albowiem po podziale nieruchomości doszło do sprzedaży wieczystego użytkowania gruntów przez spółkę L. na podstawie umowy zawartej ze spółką M. przed notariuszem dniu [...] września 2005 r. M. R. wskazał również na decyzję SKO w B. z [...] sierpnia 2011 r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji Zarządu Miasta B. z [...] lipca 1992 r. uwłaszczającej spółkę L. miedzy innymi na działce nr [...]. M. R. zarzucił również decyzji o podziale nieruchomości wydanie jej bez uprzedniej uchwały Rady Miasta wydanej w oparciu o przepisy art. 101-104 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] lipca 2017 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano na brak legitymacji M. R. do występowania w charakterze strony. SKO powołało się na przepis art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdziło, że wnioskujący nie był strona postępowania zwykłego o podział nieruchomości, nie posiadał on również interesu prawnego w uczestniczeniu w tym postępowaniu. Na poparcie wyrażonego w tej części poglądu SKO powołało się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane w kwestii braku legitymacji właścicieli i użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o podział ewidencyjny gruntu. SKO wwodziło bowiem, że sam podział ewidencyjny nie zmienia treści i sposobu wykonywania praw własności (dzierżawy, najmu, czy tez użytkowania) nieruchomości sąsiednich. SKO w B. odniosło się również do zarzutu naruszenia art. 101-104 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując na brak podstaw do stosowania przywołanych przepisów, albowiem wymóg wydania uprzedniej uchwały przez Radę Miasta przed decyzją zatwierdzającą podział dotyczy wyłącznie postępowań prowadzonych w przedmiocie scalenia i ponownego podziału nieruchomości. SKO zwróciło również uwagę, że kwestia ważności umowy zawartej pomiędzy spółką L. i spółką M. podlega ocenie sądów powszechnych. W dniu [... października 2017 r. M. R. złożył kolejny wniosek – ponownie domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta B. z [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu tego wniosku M. R. podtrzymał wcześniejszą argumentację i dodatkowo podkreślił, że działka nr [...] w chwili jej podziału była działką zabudowaną (posadowiono na niej bowiem przepompownię wody) i dlatego, w jego ocenie, podział tej nieruchomości winien być poprzedzony uchwałą Rady Miasta zgodnie z przepisami art. 101-104 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O nieważności decyzji podziałowej, w ocenie M. R., przesądza również to, iż została wydana bez uprzedniego zbadania zgodności z przepisami odrębnymi (należało bowiem uwzględnić toczące się postępowanie zwrotowe, fakt wykorzystania terenu w sposób niezgodny z celem wywłaszczenia). Otrzymanie zaś zgody miasta na podział nieruchomości było niezbędnym warunkiem realizacji zaplanowanej sprzedaży wieczystego użytkowania działek – w tym działki nr [...]. Okoliczności te nie zostały podane do jego wiadomości i to na żadnym etapie postępowania zwrotowego, mimo, iż Miasto i spółka L. są stronami tego postępowania. Powołując się ponownie na swój interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej M. R. wskazał na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 13 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 325/04, zgodnie z którym "byli właściciele lub ich następcy prawni, którym przysługuje uprawnienie (...) obecnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w udziale we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą utrudnić lub uniemożliwić roszczenie o jej zwrot. Jest to uprawnienie niezależne od tego, kiedy były właściciel zgłasza roszczenie o zwrot". Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazując na aktualność ustaleń i twierdzeń wyrażonych w rozstrzygnięciu z [...] lipca 2017 r. SKO podtrzymało stanowisko, że w postępowaniu o podział nieruchomości stronami mogą być, poza wnioskodawcą, jedynie właściciele i użytkownicy wieczyści dzielonej nieruchomości oraz (w ściśle określonych przypadkach) także osoby posiadające ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości – o ile wykażą swój interes prawny. Nie są stronami takiego postępowania użytkownicy wieczyści lub właściciele nieruchomości sąsiednich. Przy tak określonych stronach postępowania, w ocenie organu, M. R. ani obecnie, ani w dniu wydania decyzji podziałowej nie przysługiwał status strony w postępowaniu. SKO wyraziło ponadto swoje stanowisko w kwestii barku podstaw dla wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej organ przytoczył brzmienie art. 156 § 1 i 2 k.p.a. i podtrzymało twierdzenie o niezasadności zarzutu naruszenia przez Prezydenta Miasta B. przepisów art. 101-104 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nie uzyskanie przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości stosownej uchwały Rady Miasta. Organ uznał zatem, że z powodów wskazywanych przez wnioskującego nie ma podstaw do wszczęcia postępowania "nieważnościowego". Zgodnie z pouczeniem do powyższego rozstrzygnięcia M. R. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucając pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności przysługiwania jemu roszczenia o zwrot wywłaszczonej domagał się wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W uzupełnieniu dotychczas prezentowanego stanowiska M. R. wskazał, że w innym postępowaniu nadzwyczajnym poprzedni właściciele wywłaszczonych nieruchomości korzystali z praw strony. Powołał on się na postępowanie prowadzone z udziałem byłego właściciela działki [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności nabycia prawa wieczystego użytkowania na rzecz spółki L. W jego ocenie tamto postępowanie toczyło się na tej samej podstawie prawnej i dlatego wadliwie obecnie odmawia się uznania jego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji podziałowej. Domagał się przy tym przeprowadzenia dowodu z decyzji [...] dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego w zakresie działki nr [...] jako dokumentu potwierdzającego brak podstaw prawnych do dokonania podziału nieruchomości. M. R. podniósł bowiem, że wnioskodawcą w sprawie o podział nieruchomości była strona (spółka L.), któremu nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości (spółka ta nie miała prawa legalnie dysponować prawem do wieczystego użytkowania nieruchomości). W rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydało w dniu [...] stycznia 2018 r. zaskarżone postanowienie.- powielając argumentację zaprezentowaną we wcześniejszym rozstrzygnięciu z [...] lipca 2017 r. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł M. R., skarżąc również poprzedzające postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2017r. oraz z [...] września 2017r. i [...] lipca 2017r. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego i procesowego: - art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, ze w przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został przez osobę nie będącą strona postępowania; 1 art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie – a w konsekwencji poprzez błędne uznanie, że nie przysługuje mu przymiot strony postępowania – w sytuacji, gdy w toku postępowania wnioskodawca wykazał swój interes prawny; - art. 7, 7a, i b, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne I niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego; - art. 58 § 1 k.c. poprzez nieuwzględnienie faktu, że nieważne jest rozporządzenie wywłaszczoną nieruchomością w drodze czynności prawnej naruszającej art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - art. 21 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie takiej interpretacji przepisów, która w sposób najpełniejszy chroni podmioty wywłaszczone. Formułując powyższe zarzuty M. R. wniósł o uchylenie postanowienia z [...] stycznia 2018 r. i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji objętej postępowaniem. Ponadto wniósł on o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podtrzymał swą dotychczasową argumentację podkreślając, że organy administracji podejmowały czynności zmierzające do przekształceń własnościowych nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym - rażąco naruszając tym samym art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wskazał również na podejmowanie bezskutecznych prób uzyskania od organów informacji o aktualnym statusie działki na [...] , a także formułował zarzuty wobec zarządzenia Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 2005 r. o nieskorzystaniu z prawa pierwokupu oraz zastrzeżenia odnoszące się do ważności czynności prawnej dokonanej przed notariuszem w dniu [...] lipca 2005 r. polegającej na sprzedaży przedmiotowej działki nr [...]. Skarżący zarzucił Kolegium ponadto pominięcie jego argumentacji odnoszącej się do naruszenia art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami – a dokładnie zakazu zbywania wywłaszczonej nieruchomości na cele sprzeczne z celem wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi – powielając dosłowne brzmienie uzasadnienia zaprezentowanego do zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2018 r. M. R. uzupełnił zarzuty skargi poprzez wskazanie naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. również przepisu art. 101 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został przez osobę nie będącą strona postępowania. W uzasadnieniu tak sformułowanego zarzutu M. R. przytoczył fragment "Komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami" autorstwa J. Jaworskiego i M. Wolanina (Legali, str. 632), w którym zaprezentowano pogląd o dopuszczalności złożenia skargi na uchwałę rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości przez każdą osobę, której interes prawny został naruszony ta uchwałą. Skarżący podtrzymał twierdzenie, że zaskarżone rozstrzygnięcia naruszają jego interes prawny albowiem negatywnie wpływają na jego sferę prawnomaterialną, a w szczególności na przebieg postępowania zwrotowego nieruchomości nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, ponieważ narusza przepisy prawa procesowego regulujące wymogi uzasadnienia decyzji w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem analizy jest wyłącznie kwestia interesu prawnego skarżącego do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu wszczęcia i kontynuowania postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości objętej również postępowaniem podziałowym. W ocenie sądu organy naruszyły prawo jednoznacznie przyjmując, że skarżący nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu bez odniesienia się do obszernej argumentacji prezentowanej we wnioskach o wszczęcie postępowania – w tym do okoliczności, z której skarżący wywodzi swą legitymację procesową. Organy tym samym nie tylko naruszyły zasadę przekonywania określoną w art. 11 k.p.a., lecz także przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Stosownie do w/w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi - odczytać kierunek rozważań, jak i tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie bowiem toku rozumowania organu administracyjnego wpływa bowiem również na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedstawiał obszerną argumentację nie tylko na poparcie zasadności złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, lecz również obszernie argumentował posiadanie przymiotu strony w postępowaniu podziałowym. We wnioskach o wszczęcie postępowania skarżący opisywał przebieg dotychczasowych postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości objętej decyzją podziałową, wyraził też przekonanie, że podział nieruchomości został przeprowadzony celem dokonania przekształceń własnościowych uniemożliwiających skuteczne dochodzenie przez niego zwrotu nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] i [...], a wywłaszczonej pod budowę spółki L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie odniosło się w żaden sposób do argumentacji skarżącego – ani w uzasadnieniu postanowienia z [...] stycznia 2018 r., ani poprzedzającego go orzeczenia z [...] listopada 2017 r. Kolegium analizowało bowiem kwestię dopuszczalności przyznania skarżącemu przymiotu strony jedynie w postępowaniu podziałowym (postępowaniu zwykłym). Analiza ta - co więcej - sprowadziła się do przytoczenia poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy czym wybór cytowanych orzeczeń był nieadekwatny do okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego. Tymczasem, w ocenie Sądu, krąg podmiotów legitymowanych do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego nie pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Status strony w postępowaniu administracyjnym determinowany jest - co do zasady - normami prawa materialnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnego podmiotu w konkretnej sytuacji faktycznej, w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 k.p.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, o której legalności ma orzec organ wyższego stopnia. Oczywiście z reguły dotyczy ono tego samego stosunku materialnoprawnego, którego dotyczyła decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Jednakże bywają od tej reguły odstępstwa. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela tę linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która przy badaniu legitymacji do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nakazuje uwzględniać również skutki stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji. W tym zakresie należy w pełni zaakceptować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane miedzy innymi w wyroku z 8 lutego 2018 r. w sprawie I OSK 2468/17 (LEX Nr 2465017), zgodnie z którym "przy interpretacji pojęcia strony postępowania nieważnościowego należy wziąć pod uwagę taką interpretację art. 28 k.p.a., która nie utożsamia zakresu pojęcia strony postępowania o stwierdzenie nieważności z pojęciem strony postępowania "zwykłego" prowadzonego do wydania badanej decyzji. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji". Ponownie przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że postępowanie podziałowe zakończone wydaniem decyzji, której legalność podważa skarżący, toczyła się w odniesieniu do nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym prowadzonym w oparciu o przepisy art. 136 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) – co podnosił skarżący we wnioskach o wszczęcie postępowania (co też wykazał przedkładając: zawiadomienie z [...].06.1999 r. o wszczęciu postępowania o zwrot nieruchomości - zał. 11 do wniosku z [...] lutego 2017 r. oraz wypis z rejestru gruntów zawierający w uwagach adnotację o postępowaniu zwrotowym – załącznik nr 1 do w/w wniosku). Skarżący upatruje zaś w stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej wyeliminowanie kolejnej przeszkody w realizacji jego prawa do dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie odniosło się do tej kwestii. Nie można również pominąć możliwości powiązania postępowania o zwrot nieruchomości z postępowaniem podziałowym, wskutek którego doszło do przekształceń własnościowych części gruntów w obrębie nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym podstawową przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący wywodzi swój interes prawny w podważeniu legalności decyzji [...] kwietnia 2005 r. z okoliczności, że podział nieruchomości nastąpił w celu "legitymizowania" inwestycji posadowionej na gruntach objętych postępowaniem zwrotowym, która to inwestycja nie realizuje celu wywłaszczenia. Skarżący powołał się również na inne postępowania (w tym postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym) wytaczane celem "odwrócenia" skutków zbycia spornej nieruchomości przez gminę. Nie przesądzając o skuteczności takiej argumentacji warto jedynie zwrócić uwagę na przepis art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis nakłada na właściwe organy obowiązek zawiadamiania poprzednich właścicieli lub jego spadkobierców o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia. W tym kontekście należałoby w sprawie rozważyć, czy w konkretnym postępowaniu o podział nieruchomości (zakończonym zatwierdzeniem podziału decyzją z [...] kwietnia 2005 r.) skarżący może być traktowany jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. – z uwagi na skutki tego postępowania utrudniające realizacje jego roszczeń o zwrot nieruchomości. Na taką wykładnię "interesu prawnego" poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 1999 r. (OSP 15/98 – ONSA 1999, nr 3, poz. 75). Taką wykładnię art. 28 k.p.a. podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 1994 r. w sprawie SA/Kr 1740/93 (LEX Nr 1105) wskazując, że " od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedni właściciel staje się stroną we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości". Z opisanych przyczyn zaskarżonym postanowieniem naruszono również wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budowania zaufania do organów władzy państwowej. Nie może ulegać wątpliwości, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w opisanym zakresie decyzja Kolegium nie poddaje się w istocie kontroli Sądu. Brak odniesienia się do najistotniejszego zarzutu skarżącego (pominięcia okoliczności prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości) stanowi o wadliwości zaskarżonych postanowień skutkującej koniecznością ich uchylenia. Nie można bowiem wykluczyć, że dokonanie przez Kolegium analizy wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącego doprowadziłoby organ odwoławczy do innego rozstrzygnięcia. Nie można też wykluczyć, że prawidłowe rozpoznania żądania skarżącego wymagać będzie zgromadzenia dodatkowych dowodów, czy poczynienia dodatkowych ustaleń (np. ustalenia, czy i na jakim etapie prowadzone jest postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której poprzednim właścicielem była matka skarżącego). W tej sytuacji należałoby rozważyć wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem skarżącego. Sąd chciałby w tym miejscu powołać się na brzmienie zastosowanego w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Co przy tym istotne, ugruntowane jest już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym przepis ten - w zakresie, w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli już z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi więc prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. W piśmiennictwie wskazuje się, że "oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania powinna więc mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszącego się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Nie wykluczone przy tym, że wynik przeprowadzonego postępowania będzie uzasadniał wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Sytuacja taka może mieć miejsce na przykład wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Niemniej, przeprowadzenie takiego postępowania w niektórych sytuacjach należy uznać za niezbędne dla właściwego zastosowania przepisów prawa, tj. wówczas, gdy samo żądanie – podanie w sposób bezsporny kwestii tej nie wyjaśnia i konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. W sytuacji więc, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją o charakterze formalnym. W konsekwencji, zdaniem Sądu, istnienie legitymacji procesowej skarżącego w postępowaniu - prowadzonym w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym - dotyczącym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie jest zagadnieniem oczywistym. Kwestia ta wymaga zbadania i pogłębionej analizy przez Kolegium (bądź już na etapie wstępnym lub w toku wszczętego postępowania) - a to: wobec treści wniosku i okoliczności w nim przywołanych, nadto dokumentów załączonych w celu ich potwierdzenia – mających wskazywać na interes prawny skarżącego w uruchomieniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2005 r. Rozpatrując wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności tej decyzji Kolegium powinno odnieść się do kwestii jakie znaczenie dla oceny zasadności wniosku skarżącego miało zgłoszone żądanie zwrotu nieruchomości objętej postępowaniem podziałowym. Tymczasem Kolegium w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć (o czym była mowa powyżej) nie odniosło się w sposób wyczerpujący do argumentacji przedstawionej przez skarżącego - co stanowi istotne uchybienie tego organu. Mając na względzie podniesione wyżej naruszenia prawa procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wytyczne dla organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają z powyższych rozważań Sądu. Odnosząc się w tym miejscu do pozostałych zarzutów skargi to należy podkreślić, że kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie formalne (odmowa wszczęcia postępowania). Za nieadekwatne zatem do oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia uznać należało te argumenty podnoszone w skardze, które odnosiły się do kwestii legalności decyzji podziałowej. Sąd zauważa również, że ocena ważności umowy cywilnoprawnej o przeniesieniu prawa wieczystego użytkowania nieruchomości na rzecz spółki M. (pkt 4 skargi) wykracza poza zakres nie tylko zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz poza zakres kognicji sądu administracyjnego, którego kontrolą (wedle przepisów art. 1-3 p.p.s.a.) objęte są wyłącznie czynności z zakresu administracji publicznej i w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych. Za nietrafny ponadto należało uznać zarzut naruszenia art. 101 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że przepis ten nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do wykazywania interesu prawnego skarżącego w podważeniu legalności decyzji podziałowej. Postępowanie w przedmiocie scalania i podziału nieruchomości i postępowanie w przedmiocie podziału rządzą się odmiennymi regułami i stanowią odrębne instytucje. Wynika to z samej systematyki ustawy. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntów (ust. 2). Oznacza to jednocześnie, że organy samorządu terytorialnego w ramach posiadanego władztwa nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad podziału nieruchomości. Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 2 "Scalanie i podział nieruchomości" regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. O przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scalaniem i podziałem (ust. 3). Procedura scalania i podziału nieruchomości polega zatem - jeżeli jest to zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na scalaniu większej ilości nieruchomości i wydzieleniu nowych działek w wyniku podziału obszaru zawierającego się w granicach nieruchomości objętych scalaniem. Po dokonaniu scalania tj. zniesieniu dotychczasowych istniejących granic działek, opracowuje się geodezyjny projekt podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, umożliwiające ich zainwestowanie zgodne ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mają zatem zastosowania przepisy regulujące kwestie scalania i podziału nieruchomości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku. Zasądzona kwota obejmuje zwrot kosztów sądowych (wpis).