II OSK 3597/18

Dnia 17 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 532/18 w sprawie ze skargi Z. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 532/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Zaskarżoną decyzją SKO orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu, na wniosek A. S.A. w C., warunków zabudowy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący w dniu 15 marca 2018 r. (data stempla pocztowego). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 532/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę skarżącego jako niedopuszczalną. Sąd wskazał, że przed wniesieniem przez skarżącego skargi w dniu 15 marca 2018 r., J. i M. R. złożyli w zakresie skarżonej decyzji w dniu 25 września 2017 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i po rozpatrzeniu tego wniosku SKO [...] decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2017 r. Decyzja z dnia [...] października 2017 r. nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez żadną ze stron. Decyzję tę doręczono skarżącemu w dniu 21 listopada 2017 r. Tym samym decyzja SKO z dnia [...] października 2017 r. stała się ostateczna i skonsumowała decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r., skarżoną obecnie przez skarżącego. W konsekwencji powyższego skarżona przez niego decyzja nie ma już samodzielnego bytu prawnego i nie może podlegać zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto wniosek skierowany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na brak istnienia zaskarżonej decyzji w obrocie, podczas gdy Sąd winien był rozpoznać sprawę, ponieważ zaskarżona decyzja istnieje w obrocie prawnym i nie została z niego wyeliminowania, co znajduje potwierdzenie chociażby w sentencji decyzji drugoinstancyjnej utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną; - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi jako dotyczącej decyzji wydanej w pierwszej instancji przy jednoczesnym istnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany ani zarzutami ani wnioskami skarżącego i orzeka w granicach danej sprawy, tj. zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium (fazie) postępowania administracyjnego zostały wydane. W konsekwencji, odrzucenie skargi było nieuzasadnione, ponieważ Sąd powinien był objąć kontrolą całokształt sprawy administracyjnej, w której wydana została decyzja, do której literalnie odnosiła się skarga. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego jedna ze stron postępowania skorzysta z przysługującego jej uprawnienia polegającego na wyborze środka zaskarżenia, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. bądź art. 52 § 3 p.p.s.a. i złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to w takiej sytuacji procesowej, w odniesieniu do wszystkich stron postępowania zastosowanie znajduje zasada wynikająca z art. 52 § 1 p.p.s.a. i zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega decyzja wydana przez organ administracyjny na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższą regułę potwierdza treść art. 54a § 1 i 2 p.p.s.a., ponieważ jednoczesne złożenie w określonym czasie przez strony postępowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi do sądu administracyjnego na tą samą decyzję administracyjną, wymaga rozpoznania przez organ administracyjny skargi jak wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W art. 54a p.p.s.a. potwierdzono zatem pierwszeństwo drogi administracyjnej, gdyż w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez jedną ze stron skargę do sądu administracyjnego drugiej ze stron należy potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że w takie sytuacji procesowej znajduje zastosowanie ogólna reguła, zgodnie z którą skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Kodeks postępowania administracyjnego w art. 127 § 3 od decyzji SKO przewiduje właśnie środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowej sprawie inne strony postępowania administracyjnego niż skarżący właśnie skorzystały z przysługującego im uprawnienia i złożyły od decyzji SKO z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takich okolicznościach złożenie przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego na tę decyzję już po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne i dlatego Sąd I instancji niewadliwie odrzucił skargę skarżącego na decyzję SKO z [...] sierpnia 2017 r. Ponadto w takich okolicznościach sprawy nie miał zastosowania art. 54a p.p.s.a. i skarga skarżącego nie mogła być już rozpoznana przez organ jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak bowiem wynika z ww. przepisów prawa, w takich okolicznościach sprawy znajduje zastosowanie ogólna reguła, która uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega wydana decyzja na skutek rozpatrzenia przez SKO wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. decyzja SKO z [...] października 2017 r. Bez znaczenia dla tej oceny jest zaś to czy decyzja SKO z [...] sierpnia 2017 r. została skonsumowana przez decyzję SKO z [...] października 2017 r., która utrzymała ją w mocy; i czy w związku z tym decyzja SKO z [...] sierpnia 2017 r. nie ma już samodzielnego bytu prawnego. Określone reguły, precyzujące, która decyzja administracyjna podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego wynikają z treści art. 52 § 1-3 i art. 54a § 1 i 2 p.p.s.a. i nie ma w tym zakresie dowolności. Dodatkowo należy wskazać, że skarżący w trakcie postępowania administracyjnego był prawidłowo pouczony o trybie zaskarżenia obu decyzji SKO, w tym decyzji z [...] października 2017 r. wydanej na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja ta została doręczona do rąk skarżącego w dniu 21 listopada 2017 r. Pomimo tego skarżący w dniu 15 marca 2018 r. wniósł skargę do Sądu Administracyjnego na decyzję SKO z [...] sierpnia 2017 r., od której na ówczesnym już etapie postępowania przepisy obowiązującego prawa nie przewidywały, jak i aktualnie nie przewidują, uprawnienia do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ponadto powyższa ocena nie ma wpływu dla naruszenia praw procesowych skarżącego, ponieważ skarżący posiadał prawo do zaskarżenia decyzji SKO z [...] października 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z [...] sierpnia 2017 r., jednak z tego uprawnienia nie skorzystał, co nie było kwestionowane w sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 181 § 2 oraz art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.