IV SA/Wa 1439/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. J., A. J., J. J. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Wnioskiem z 29 września 2010 r. G. C. wystąpił do Prezydenta [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych oraz dwóch szamb szczelnych na terenie działki nr [...] z obrębu [...] w [...]. Decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2012 r. Zarząd [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. K. w [...]. W dniu 24 kwietnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także "Kolegium") wpłynął wniosek A. J., B. J., J. J. oraz J. K. (dalej: "skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu [...] Nr [...] z [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu wniosku strony wskazały, iż kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p." lub "ustawa"). Decyzją z [...] stycznia 2014 r., sygn. akt [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu [...] z [...] stycznia 2012 r. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący zarzucili, że: Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji naruszyło zasady legalizmu, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej i wyjaśniania zasadności przesłanek; w ocenie skarżących działka nr [...] z obrębu [...] położona przy ul. K. w [...] nie ma dostępu do drogi poprzez drogę dojazdową, stanowiącą działkę nr [...] (status prawny dojazdowego pasa gruntu nie jest jednoznaczny, gdyż w dniu wydawania kwestionowanej decyzji organu I instancji organy administracji publicznej - np. Wydział Infrastruktury Urzędu [...] w Urzędzie [...] wypowiadały się, że ów pas gruntu nie może być traktowany jako droga, tym samym nie można mówić o spełnieniu obligatoryjnej przesłanki dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej). Decyzją z [...] kwietnia 2017 roku, sygn. akt [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu wskazało, że w trybie postępowania nieważnościowego organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Z tego względu postępowanie nadzorcze nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty (merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku nie jest dopuszczalne, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) i sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Kolegium wskazało, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. art. 2 pkt 14 u.p.z.p,), Bezsporne jest, że objęta wnioskiem inwestora dz. ew. nr [...] nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej jaką jest ul. K. Z akt sprawy wynika, że działka (jej część oznaczona na załączonej do decyzji mapie literami B-C) przylega do dz. ew. nr [...], która ma kształt drogi uformowanej w literę L. W dniu wydawania przez Zarząd [...] skarżonej decyzji działka nr [...] była wykorzystywana jako droga dojazdowa do zabudowanej dz. ew. nr [...] i [...]. Stan ten utrzymuje się także obecnie. Skoro więc działka nr ew. [...] stanowi drogę dojazdową do nieruchomości położonych bezpośrednio w jej sąsiedztwie, to należy ustalić charakter tej drogi. Stosownie do przepisu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U, z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej "u.d.p."), drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Z powyższego wynika zatem, że działka nr [...] stanowiła w dniu wydania przedmiotowej decyzji drogę wewnętrzną. W konsekwencji powyższego, teren przedmiotowej inwestycji miał w ocenie Kolegium zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną na dz. ew. nr [...]. Kolegium nie stwierdziło zatem naruszenia przez skarżoną decyzję przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ani wystąpienia jakiejkolwiek wady powodującej nieważność przedmiotowej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. J., A. J., J. J. oraz J. K. (skarżący), wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2014 r., oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedoręczenie skarżonej decyzji pełnomocnikowi skarżących, a jedynie jednej z wnioskodawczyń postępowania administracyjnego – J. K., co stanowi podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ administracji nie dokonuje szczegółowych ustaleń na okoliczność tego, czy dana droga wewnętrzna spełnia stosowne wymagania techniczno - budowlane i czy może być wykorzystywana jako realny dostęp do nieruchomości; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie tj. art 6 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organy z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (zwłaszcza tych wskazanych w niniejszych zarzutach); - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie tj. art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez Organ w niniejszej sprawie w sposób nie budzący zaufania skarżących do organów władzy publicznej; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie tj. art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem niniejszego postępowania; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie tj. art 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stronom niniejszego postępowania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wydanych w toku postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, nie stwierdził uchybień, które skutkowałoby koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego. Kontrola decyzji dokonywana przez Sąd zdeterminowana została określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego przesłankami postępowania o stwierdzenie nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady trwałości decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jedynie pod kątem stwierdzenia, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagają się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2012 r. Zarządu [...], powołując się na rażące naruszenie prawa, którego w ich ocenie dopuścił się organ, ponieważ teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Sąd podkreśla, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to pojęcie, które nie budzi dziś rozbieżności interpretacyjnych w związku z bogatym dorobkiem judykatury i piśmiennictwa. Jest ono odczytywane jednolicie jako oczywista niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa to też powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie wymagań praworządności. Zakłada się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. przykładowo wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 Lex 165717, z 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1672/10 czy też WSA w Opolu z 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 603/14 – dostępne w CBOSA). Z rażącym naruszeniem prawa nie można więc utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. W ocenie Sądu wydana w wyniku przeprowadzonego postępowania zwykłego decyzja nie jest obarczona wadą uzasadniającą jej uchylenie. W zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało skrupulatnej analizy treści spornej decyzji z [...] stycznia 2012 r. pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przy tym analizę tę przeprowadzono zarówno na podstawie przepisów prawa materialnego (w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak i proceduralnego. Z wynikami tej analizy Sąd w pełni się zgadza. Ponadto, organ odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżących we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniło dlaczego zarzuty skarżących nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Stanowisko Sądu w tym zakresie pozostaje zbieżne ze stanowiskiem organu. Przy wydawaniu decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy organ orzekający zobowiązany jest dochować warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jako służących m.in. utrzymaniu postulowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust, 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowią zatem zasadnicze elementy ładu przestrzennego, konieczne do spełnienia przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej dla projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Kolegium, co do dostępu terenu inwestycji - tj. dz. ew. nr [...] do drogi publicznej. Co prawda bezsporne jest, że objęta wnioskiem inwestora dz. ew. nr [...] nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej jaką jest ul. K, jednakże z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka przylega do dz. ew. nr [...], na której znajduje się droga dojazdowa. W dniu wydawania przez Zarząd [...] skarżonej decyzji działka nr [...] była wykorzystywana jako droga dojazdowa do zabudowanej dz. ew. nr [...] i [...]. Tak jest również obecnie. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, na które powołało się w zaskarżonej decyzji Kolegium, także potwierdzają drogowy status działki nr [...]. Należy zauważyć, że według art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kolegium mając na uwadze przepis art. 8 u.d.p. prawidłowo zakwalifikowało działkę nr [...] do dróg wewnętrznych. Definicję drogi wewnętrznej zawiera art. 8 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 260 ze zm.), dalej jako "ustawa o drogach publicznych", który stanowi, że drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Działka ew. nr [...] nie należy do żadnej z kategorii dróg publicznych, a także nie jest zlokalizowana w pasie drogowym drogi publicznej. Taka definicja drogi wewnętrznej pozwala na ocenę, że działka ew. nr [...] niewątpliwie jest drogą wewnętrzną, a zatem spełniona została, określona w art. 61 art. 1 pkt 2, przesłanka dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu teren inwestycji miał zatem zapewniony dostęp do drogi publicznej, za pośrednictwem znajdującej się na działce nr [...] drogi wewnętrznej. Sąd podkreśla także, że w sprawie spełnione zostały również pozostałe warunki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, i 5 ustawy. W ocenie Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania zarzucanych w skardze, a ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu przez organy stanu faktycznego sprawy w parciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe. W kontekście podnoszonego naruszenia art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, należy zauważyć, że co prawda doręczenie nastąpiło z uchybieniem powyższego przepisu, gdyż organ niewłaściwie doręczył decyzję wnioskodawcom z pominięciem (ustanowionego na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) pełnomocnika na wskazany przez nich we wniosku o stwierdzenie nieważności adres do doręczeń, to jednak uchybienie to nie wpłynęło na ich prawo do obrony i w niniejszej sprawie nie wywołało dla skarżących żadnych negatywnych skutków. Stwierdzić bowiem należy, że skarga została przez skarżących wniesiona skutecznie. Ponadto zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do jakiegokolwiek rażącego naruszenia przepisów postępowania, ani innych przesłanek będących podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wynikających z art. 156 k.p.a. Z tych wszystkich względów skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).