II SAB/Wa 54/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. C. na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do rozpatrzenia wniosku skarżącego B. C. z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 2, w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz B. C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. C. wniósł do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w dniu [...] grudnia 2017 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie: 1. treści ekspertyzy (opinii) wykonanej przez H. K. przygotowanej na potrzeby Rady przy wydawaniu decyzji o ukaraniu nadawcy programu [...](decyzja z [...] grudnia 2017 r.),  2. treści umowy zawartej z H. K. podpisaną przez KRRiT, jej przewodniczącego lub inną uprawnioną osobę podpisaną w związku z przygotowaniem ww. ekspertyzy. W dniu [...] stycznia 2018 r. wnioskodawcy przesłana została informacja o treści umowy podpisanej z H. K. Ponadto organ poinformował stronę, że analizą od dnia [...] do [...] grudnia 2016 r. objęte zostały: - program [...], [...] oraz [...], jak również audycje informacyjne rozpowszechniane we wskazanym wyżej zakresie w programach [...] ([...]),[...] ([...]) i [...] ([...]). Jednocześnie wskazano, że przedmiotowy raport włączony jest do akt postępowania i w związku z możliwością skorzystania przez nadawcę z procedury odwoławczej nie jest udostępniany. B. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi: - naruszenie art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie jakim stanowi o wolności pozyskiwania informacji, - naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 33 i 35 ustawy o finansach publicznych oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie braku udostępnienia pełnej treści wnioskowanej umowy, - naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak udostępnienia treści ekspertyzy (opinii). Skarżący domagał się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organ przy piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. przesłał niepełną treść wnioskowanej umowy. Udostępnienie części wnioskowanej umowy narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie jakim przepis ten gwarantuje prawo do informacji publicznej o działalności władz publicznych, w tym dostępu do dokumentów. Nadmienił, że przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej. Dla obywateli istotne jest, w jaki sposób państwo gospodaruje środkami publicznymi oraz ile kosztuje utrzymanie państwa i jego aparatu. W zasadzie treść umów zawartych przez jednostki sektora publicznego powinna być jawna, wyłączając dane wrażliwe (PESEL, numer i seria dowodu, rachunek bankowy, czy adres zamieszkania). Organ udostępniając niepełną treść umowy, nie powołał się na żadne przesłanki wyłączające jawności informacji, zatem w zakresie punktu 2 wniosku z [...] grudnia 2017 r. pozostaje on w bezczynności. Skarżący podkreślił, że w zakresie wnioskowanego raportu organ nie kwestionuje, że stanowi on informację publiczną. Nadmienił, że w toku postępowania dotyczącego odwołania od decyzji o ukaraniu spółki [...] S.A. wnioskowany raport nie będzie miał wpływu na taktykę stron. Ponadto dokument ten nie podlega już zmianie, ma charakter zamknięty, a ww. Spółka miała możliwość zapoznania się z jego treścią. Upublicznienie przedmiotowego raportu leży w interesie publicznym ze względu na zainteresowanie mediów, opinii publicznej, jak również w kontekście potencjalnego wpływania na niezależne media przez KRRiT. Upublicznienie tej opinii może działać prewencyjnie na nadużywanie władzy przez podmioty realizujące zadania publiczne. Skarżący nadmienił, że jest dziennikarzem "[...]", która od początku prezentuje i komentuje sprawę nałożenia przez KRRiT kary na [...] S.A. Skarżący przytoczył również orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, dotyczące udostępnienia informacji o działalności organów państwa. W treści odpowiedzi na skargę organ nadmienił, że jest ona bezpodstawna. Zdaniem KRRiTV nie można uznać, aby organ pozostawał w bezczynności co do udzielenia informacji, o której mowa w punkcie 2 wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r., bowiem treść żądanej umowy ujęta została w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Skarżącemu udostępnione zostały wszystkie informacje do których nawiązuje w treści skargi. Organ zaznaczył, że z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, iż przedmiotem udostępnienia jest treść dokumentów urzędowych, nie zaś same dokumenty urzędowe. Odnośnie pierwszego punktu wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. organ wskazał, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż ekspertyzy zewnętrzne obejmujące swym zakresem analizy, poglądy czy wnioski ich twórców, będące częścią procesu przydatnego do przyjęcia przez organ stanowiska w sprawie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy. Nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie są w żadnej mierze wiążące dla organu i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. - dalej u.d.i.p.) stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej P.p.s.a.). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, ani nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, ani nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy. Nadto skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 P.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). Skarżący B. C. domagał się udostępnienia mu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następujących informacji: 1. Treści ekspertyzy (opinii) wykonanej przez H. K. przygotowanej na potrzeby Rady przy wydawaniu decyzji o ukaraniu nadawcy programu [...] (decyzji z [...] grudnia 2017 r.). 2. Treści umowy zawartej z H. K. podpisaną przez KRRiT, jej przewodniczącego lub inną uprawnioną osobnę podpisaną w związku z przygotowaniem ww. ekspertyzy. W ocenie Sądu zarówno ww. ekspertyza wykonana przez H. K., jak i umowa z H. K. na sporządzenie wzmiankowanej ekspertyzy stanowią informację o sprawach publicznych, są więc informacją publiczną. Ekspertyza sporządzona przez H. K. zatytułowana "[...], zwana dalej "[...]", została włączona do akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] nakładającą na Spółkę [...] S.A. z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za propagowanie działań sprzecznych z prawem poprzez rozpowszechnianie zestawu audycji w dniach od [...] grudnia 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. w odniesieniu do zaistniałych w tym czasie wydarzeń. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji Raport z monitoringu sporządzony przez H. K. stanowił jeden z podstawowych elementów przeprowadzonego przez organ postepowania dowodowego w sprawie administracyjnej. Wobec powyższego Sąd uznał, iż Raport ten będący w istocie ekspertyzą (opinią) przeprowadzoną przez organ na potrzeby postępowania administracyjnego stanowi informację publiczną. Również informacją publiczną jest treść umowy o dzieło zawartej w dniu [...] stycznia 2017 r. pomiędzy H. K. a Skarbem Państwa – Biurem Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na wykonanie wielogodzinnego monitoringu sześciu stacji telewizyjnych (główne wydanie audycji informacyjnych w programach [...],[...] i [...] nadających w dniach [...]-[...] grudnia 2016 r. oraz całodobowego programu [...],[...] I [...] z okresu od [...] grudnia 2016 r., godziny 18:00 do [...] grudnia 2016 r., godziny 22:00 pod kątem przestrzegania przez nadawców przepisów prawa w zakresie obowiązków programowych w szczególności dotyczących dostarczania informacji, a także zobowiązań koncesyjnych. Przedmiotowa umowa była finansowana ze środków publicznych, a jej przedmiotem było sporządzenie ekspertyzy (opinii) na potrzeby realizacji ustawowych zadań przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zakresem u.d.i.p. objęte są umowy zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 1741/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż umowy o pracę lub innego rodzaju umowy zawierane z enumeratywnie wymienionymi osobami aktualnie zatrudnionymi w Sądzie Najwyższym stanowią informację publiczną. "Umowy te obrazują bowiem zasady funkcjonowania Sądu Najwyższego, stanowią informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje, a także obrazują gospodarowanie środkami publicznymi, którymi dysponuje Sąd Najwyższy". Raport autorstwa H. K. nie został udostępniony skarżącemu, jednak – jak wynika z pisma organu z dnia [...] lutego 2018 r. dokument ten od dnia [...] lutego 2018 r. zamieszczony został przez organ na stronie internetowej BiP KRRiT w zakładce dotyczącej decyzji o nałożeniu kary na Spółkę [...] S.A. W takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie punktu 1 wniosku. Sad stwierdza jednakże, iż udostępnienie żądanego dokumentu na stronie BiP KRRiT nastąpiło już po wniesieniu skargi na bezczynność, zatem w tym zakresie organ dopuścił się bezczynności. Odnośnie punktu 2 wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. Sąd również stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Nie można bowiem uznać za wypełnienie żądania strony poinformowanie jej o istotnych (z punktu widzenia informującego) postanowieniach tej umowy. Zdaniem Sądu treść żądania zawartego we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. nie pozostawia wątpliwości, iż wnioskodawcy chodziło o całą treść umowy, a nie o opis jej wybranych fragmentów. W tym zakresie Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, a wynikała jedynie z wadliwego zakwalifikowania żądanej informacji jako nie podlegającego przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie pkt 1 wniosku. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy. W świetle powyższych ustaleń, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.