II SA/Wa 1933/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Ewa Marcinkowska, Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – oddala skargę – Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania J. N. od decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży pożarnej w N. z dnia [...] września 2008 r., w dniu [...] września 2017 r. wydał decyzję, która utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że decyzją Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w N. nr [...] z dnia [...] września 2008 r. przeniósł J. N. ze stanowiska [...] Jednostki Ratowniczo – Gaśniczej w R. na stanowisko [...] w Jednostce Ratowniczo – Gaśniczej w N. Strażak w dniu [...] stycznia 2017 r. wniósł o stwierdzenie nieważności powyżej określonej decyzji podnoszą, że została podpisana przez osobę nieuprawnioną. Ocenił, że jest ona niesprawiedliwa i nieobiektywna oraz w jej treści nie odniesiono się do jego zakresu czynności oraz dokonano nadinterpretacji ustawy. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży pożarnej w N. z dnia [...] września 2008 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, w dniu [...] maja 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., po ponownym przeprowadzeniu postępowania, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia [...] września 2008 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w dniu [...] września 2017 r. wydał decyzje nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że decyzja, której unieważnienia domaga się strażak została wydana w trybie art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i jest decyzją uznaniowa, a kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. W przedmiotowej sprawie kwestionowana decyzja został wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z udziałem strony, a sama decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 K.p.a. Organ wykazał przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Stąd też, w przedmiotowej sprawi trudno mówić o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, a tym samy o rażącym naruszeniu prawa. Zauważyć należy, ze kompetencje organu nadzoru badającego legalność decyzji ostatecznej w postępowaniu nieważnościowym zostały ograniczone jedynie do ustalenia, czy zaistniała którakowiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Natomiast w przypadku niezadowolenia strony z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie, przeprowadzenie procesu dowodowego i w konsekwencji wydania decyzji ostatecznej możliwe jest jedynie w postępowaniu odwoławczym – z którego uprawnienia strona nie skorzystała. Trwałość decyzji ostatecznych oznacza, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz w trybie i w przypadkach ściśle określonych w przepisach K.p.a. i ustaw szczególnych. J. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2017 r. nr 1296/2017, w której zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez zaakceptowanie rażącego naruszenia w decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia [...] września 2008 r. przepisu prawa materialnego – art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia [...] września 2008 r. i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzyma stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 i § pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w . z dnia [...] września 2008 r. Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 Kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 Kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający. Podkreślić należy, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie nieważnościowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, może mieć miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Z akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją należało wszcząć w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2016 r. i uzupełnionym w dniu [...] stycznia 2017 r. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią mocy decyzji organu pierwszej instancji nie stwierdził, by zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym usunięcie ich z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Organ nie jest władny w tym trybie rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymaga natomiast wykazania, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie można natomiast stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249). Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dokonuje jedynie kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w świetle art. 156 § 1 Kpa. Ocena dokonywana przez organ dotyczy więc wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w tym przepisie. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. W ocenie Sądu, organ dopełnił powyżej określonego obowiązku i dokonał kontroli wyłącznie zaskarżonej decyzji, której unieważnienia domagał się skarżący. Stanowisko organu zostało uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. Z powyższych względów zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze nie mogły zostać uwzględnione, gdyż wskazany w niej przepisy nie został naruszony. Podkreślić należy, że podnoszone przez skarżącego zarzuty w stosunku do decyzji, której unieważnienia się domagał mogłyby ewentualnie odnieść skutek prawny, o ile podniesione by były na etapie postępowania prowadzonego w trybie zwykłym zwykłym. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest decyzją uznaniową i wymaga szczegółowego uzasadnienia, co daje Sądowi możliwość kontroli jej legalności, a w szczególności, czy nie ma ona cech dowolności. Skarżący nie odwołując się od decyzji organu pierwszej instancji doprowadził do sytuacji, że pozostała ona w obrocie prawnym i nie została ona skontrolowana w postępowaniu sądowym i nie mogła być kontrolowana w niniejszym postępowaniu. Mając to na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.