II OSK 530/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 518/18 w sprawie ze skargi K. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 518/18 oddalił skargę K. D. dalej jako skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej zwanej ustawą), zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazującej skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczo-rekreacyjną, zrealizowanego na działce nr [...] (powstałej po scaleniu działek nr [...],[...] i [...]) w [...] przy ul. [...]. Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że wyniki zawisłych przed Sądem Rejonowym w Wejherowie spraw o: zasiedzenie ww. nieruchomości - z wniosku skarżącego i A. D. z udziałem P. D. (sygn. akt I Ns 1801/14) oraz wydanie nieruchomości - z powództwa P. D. przeciwko skarżącemu i A. D. (sygn. akt I C 1727/15), mają bezpośredni wpływ na postępowanie administracyjne, ponieważ postępowania cywilne zmierzają do ustalenia własności przedmiotowej nieruchomości, a oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezbędne do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w niniejszej sprawie. Organ uznał zatem tę okoliczność za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia P. D., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uznał bowiem, że brak rozstrzygnięcia kwestii własności działki, na której znajduje się budynek będący przedmiotem postępowania przed WINB, nie powoduje braku możliwości wydania jakiejkolwiek decyzji, a jedynie może warunkować wydanie decyzji pozytywnej dla skarżącego. Taka zaś sytuacja, w jego ocenie, nie uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo stwierdził, że inwestor powinien legitymować się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane już w momencie przystąpienia do realizacji inwestycji. W konsekwencji brak jest podstaw do udzielenia ochrony sprawcy samowoli budowlanej, jeżeli nie potrafi on wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto wskazał na art. 52 ustawy, który pozwala na skierowanie decyzji wydanej na podstawie art. 48-51 ustawy oprócz właściciela, także do inwestora lub zarządcy obiektu budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący kwestionując przyjęcie, że postępowanie dotyczące własności działki, na której znajduje się obiekt będący przedmiotem postępowania o nakazanie rozbiórki, nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Uzasadniając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stwierdził, że organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na tej podstawie tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Wobec tego, mając na względzie art. 52 ustawy, Sąd podkreślił, że przepis ten wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jego zdaniem skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Jak wskazał, w przypadku gdy inwestor samowolnie wybudował obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, a także stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu. W konsekwencji, w ocenie Sądu, wyniki postępowań przed Sądem cywilnym dotyczące prawa własności nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt budowlany i którego dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 48-49b ustawy, nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd potwierdził, że jeśli sprawca samowoli nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to tyle, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) w zw. z art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ II instancji powinien utrzymać w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania, tym bardziej, że nieprawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 26.07.2018r. sygn. 1 Ns 1801/14 skarżący nabył przez zasiedzenie własność nieruchomości, a zatem decyzja oparta na art. 52 ustawy winna zapaść względem właściciela a nie inwestora zaś okoliczność ta stanowi zagadnienie wstępne przemawiające za zawieszeniem postępowania administracyjnego. Na tej podstawie kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślić przy tym należy, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak również negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem, przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu lub sądu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 742/21, LEX nr 3247097). Analizując związek prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego z toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, nie sposób uznać, aby rozstrzygnięcie ww. sprawy cywilnej miało determinować rozpatrzenie i wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Powództwo o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości jest powództwem o ukształtowanie prawa, a wyrok sądu cywilnego w tej mierze tworzy nowy lub zmienia istniejący stan prawny, a jeżeli tak, to nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Oznacza to, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny. Jeżeli z treści księgi wieczystej wynika, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, na której dokonał samowolnej zabudowy, a z kolei ujawniony w księdze wieczystej właściciel tej nieruchomości nie wyraził zgody na jej zabudowę, to brak jest podstaw do zawieszenia tego postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego w postaci złożonego przez skarżącego powództwa o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Organy administracji publicznej nie mogą i nie mają takiego obowiązku aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności lub ograniczonych praw rzeczowych. Złożenie wniosku do sądu cywilnego o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej. Organ administracji nie ma obowiązku zawieszania postępowania administracyjnego, w którym dokonuje ustaleń na podstawie danych z ksiąg wieczystych, do czasu zakończenia postępowania, które może skutkować zmianą danych zawartych w księgach wieczystych. Organ administracji bierze pod uwagę te dane, które figurują w dacie wydania decyzji. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem stanął na stanowisku, że oczekiwanie na orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że wytoczenie w toku postępowania administracyjnego sprawy cywilnej, nie zawsze będzie przeszkodą tamującą bieg prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, bowiem związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem aktu administracyjnego wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje lub jest jedynie hipotetyczny (jak w niniejszej sprawie), nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zatem nie ma żadnych powodów, aby zwlekać z zakończeniem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia wniesionego przez skarżącego powództwa cywilnego. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego sprawdzana jest zgodność realizacji obiektu budowlanego z prawem budowlanym. To, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, ale okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli budowlanej nie potrafi wykazać się prawem do zabudowy nieruchomości oznacza to, że nie mógłby w tych warunkach uzyskać pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wykonał obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić swoje postępowanie w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 635/17, LEX nr 3130735). Nie można oczywiście wykluczyć, że zapadłe przed sądem powszechnym rozstrzygnięcie sprawy nie pozostanie bez wpływu na przedmiot postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Rozstrzygnięcie takie może stać się bowiem podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, co nie wpływa jednak na ocenę, iż podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego wyrażone w art. 97 § 1 k.p.a. należy interpretować ścieśniająco, zaś samo pojęcie zagadnienia wstępnego immanentnie związane jest z uzależnieniem w sposób realny, a nie hipotetyczny rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Jak już wyżej wskazano samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze wystarczających podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Do zakończenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji w postępowaniu legalizacyjnym nie jest niezbędne wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej żądaniem inwestora w postępowaniu przed sądem cywilnym. Jeżeli znany jest zarówno właściciel nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania, jak i jego inwestor, to tym samym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego. Ze wskazanych powodów, jako prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, uznające za zgodne z prawem zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co czyni jednocześnie niezasadnym zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomijając jego wadliwą konstrukcję (brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. ze wskazanym przepisem k.p.a.) i uwzględniając treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1 poz. 1. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.