I SA/Lu 319/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu C. N. i B. "Ż." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium", "SKO") po rozpatrzeniu odwołania C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: "Spółka", "skarżąca") od decyzji Starosty K. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] w sprawie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu [...] w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 roku w kwocie [...]zł wraz z odsetkami naliczanymi jak od zaległości podatkowych, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Starosta K. decyzją z dnia [...] ustalił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu [...] przez C. N. i B. "Ż." sp. z o. o., w kwocie [...]zł wraz z odsetkami naliczanymi jak od zaległości podatkowych od terminów wskazanych w decyzji. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie: 1/ art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 12570), dalej "k.p.a." poprzez jego niezastosowanie i niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności: brak wskazania konkretnych postanowień uchwały Rady Powiatu K. z dnia [...] brak wskazania motywów jakimi kierował się organ, bowiem samo zredagowanie rozstrzygnięcia poprzez wskazanie kart akt sprawy nie może zostać uznane za wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji; brak powołania art. 90 ust. 3d oraz art. 5 ust.7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.), dalej "u.s.o." w podstawie prawnej decyzji i powołanie tych przepisów dopiero w uzasadnieniu decyzji; niewyjaśnienie zastosowania art. 90 ust. 3d u.s.o. do stanu faktycznego sprawy, brak wskazania konkretnych postanowień uchwały dotacyjnej w podstawie prawnej decyzji i powołanie ich dopiero w jej uzasadnieniu; 2/ naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. ze względu na brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji; 3/ naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; niewydanie postanowienia w zakresie dopuszczenia dowodu i brak wiedzy strony w zakresie tego co zostało uznane za dowód a co nie; w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji w kontekście zastosowania art. 80 k.p.a.; 4/ naruszenie art. art. 8, 9, 10 i 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę udzielania informacji, zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek; 5/ naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 66a § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieudostępnienie stronie spisu kart akt i metryczki akt sprawy; 6/ naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu dotacji bez możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do całości zgromadzonego materiału sprawie przed wydaniem decyzji z uwagi na brak spisu kart akt i metryczki akt sprawy; 7/ naruszenie art. 96 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie mediacji, w sytuacji gdy charakter sprawy pozwala na przeprowadzenie mediacji; 8/ naruszenie art. 90 ust.3 i 3d u.s.o. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że odwołująca wydatkowała dotację niezgodnie z przeznaczeniem; 9/ naruszenie art. 5 ust. 7 w związku z art. 2 u.s.o., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że sfera zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę niepubliczną oraz zadań tej szkoły lub placówki, która jako "prowadzona" przez osobę fizyczną lub prawną nie jest podmiotem prawa, stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne, a w konsekwencji zadania wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o. w szczególności zaś wskazane w pkt 3 tego przepisu, nie dotyczą w ogóle szkoły niepublicznej, lecz wyłącznie jej osoby prowadzącej, skutkiem czego nie podlegają finansowaniu z dotacji podmiotowej przysługującej szkole, 10/ naruszenie art. 252 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 252 ust. 1, a także art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 poz. 885 ze zm.) poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, że dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Pismem z [...] skarżąca wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia, o jakim mowa w art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.). Według Spółki zobowiązanie z tytułu zwrotu dotacji przedawniło się z dniem 31 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stosownie do art. 90 ust. 3 u.so. (w brzmieniu z 2012 roku – tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a w/w ustawy przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Kolegium dalej wywodziło, że w myśl art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w istotnym dla sprawy okresie, dotacje, których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. SKO zaznaczyło, że art. 90 ust. 3d u.s.o. został w dacie późniejszej kilkukrotnie znowelizowany, niemniej pomimo kolejnych nowelizacji wskazanego przepisu zasadne jest stosowanie art. 90 ust. 3d ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie wydatkowania dotacji. Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Według SKO postępowanie prowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego winno precyzyjnie wyjaśniać sposób wykorzystania, dotacji, stanowej środki publiczne. Dotacja z budżetu jednostki samorządowej, zgodnie z przepisem prawa, mogła zostać wykorzystana wyłącznie na wydatki bieżące szkoły dla realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Kolegium podkreśliło, że orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza zasadność dokonywania szczegółowej weryfikacji wykorzystania dotacji - przy zastosowaniu kryterium podmiotowego oraz kryterium realizacji zadań określonych w art. 90 ust. 3d u.s.o., z uwzględnieniem nieutożsamiania zadań z art. 90 ust. 3d u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2015 roku) z obligatoryjnymi zadaniami organu prowadzącego z art. 5 ust. 7 u.s.o. Powyższe oznacza, że obligatoryjne zadania wymienione w art. 5 ust. 7u.s.o. nałożone na organ prowadzący względem szkoły - nie mogą być utożsamiane z zadaniami, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., wypełnianymi przez szkołę względem jej uczniów. Orzecznictwo podkreśla nadto, że obowiązek dowodowy ciąży na stronie, która winna rozliczyć się z dotacji otrzymanej na konkretne cele wykonywane wobec określonych podmiotów. Przy czym uwzględniać należy, że ostatecznym "beneficjentem" dotacji ma być uczeń, wobec którego placówka realizuje funkcje kształcenia, wychowania i opieki. Kolegium odniosło się do podniesionej przez odwołującą się Spółkę kwestii przedawnienia należności z tytułu zwrotu dotacji. SKO przytoczyło § 3 pkt 2 uchwały Rady Powiatu K. z dnia [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji ponadgimnazjalnym szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych funkcjonujących na terenie Powiatu K. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Zgodnie z powołanym przepisem osoba prowadząca szkołę zobowiązana jest do składania w Starostwie Powiatowym w K., w terminie do dnia 15 lipca półrocznego rozliczenia z otrzymanej dotacji i do 10 stycznia następnego roku rocznego rozliczenia z otrzymanej dotacji. SKO wskazało, że stosownie do art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W rozpoznawanej sprawie termin przedawnienia należy ustalić w oparciu o art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, wedle którego zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Kolegium ustaliło, że w sprawie nie prowadzono postępowania kontrolnego, nie sporządzono protokołu kontroli ani wystąpienia pokontrolnego, z którego wynikałaby zakwestionowana kwota dotacji podlegająca zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jak również jej termin zwrotu (termin płatności). Z powyższych okoliczności organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wywiódł konkluzję, że skoro rozliczenie dotacji za rok 2012 następowało do 10 stycznia 2013 r. oraz skoro termin zwrotu kwoty dotacji wynikającej z rozliczenia dotacji upływał w 2013 r., to od końca 2013 r. winien być liczony 5-letni termin przedawnienia. W związku z tym 5-letni termin przedawnienia zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w rozpatrywanej sprawie upłynie z dniem 31 grudnia 2018 roku. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, a zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z decyzji nie wynika jaka kwota dotacji została udzielona w 2012 r. na rzecz trzech szkół prowadzonych przez skarżącą Spółkę i jaka kwota nie została zakwestionowana (np. jakie rodzaje wydatków uwzględniono jako dokonane prawidłowo); Według wskazań Kolegium Starosta K. powinien ustalić jaka kwota dotacji została udzielona w 2012 roku na rzecz Liceum Ogólnokształcącego [...] "Ż. " w K., 2) Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego [...] "Ż. " w K., 3) Szkoły Policealnej C. N. i B. "Ż." w K., i jaka kwota nie została zakwestionowana. SKO zwróciło uwagę, że treść decyzji nie pozwala na zweryfikowanie ustaleń w zakresie kwot rodzajów wydatków opisanych w uzasadnieniu decyzji, ani na zweryfikowanie ustaleń w zakresie kwot zakwestionowanych za poszczególne miesiące 2012 r. Zaskarżona decyzja winna wskazywać szczegółowo sposób ustalenia kwot wydatków danego rodzaju poprzez odesłanie do kwot cząstkowych wydatków danego rodzaju. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja warunku powyższego nie spełnia. SKO podniosło, że z decyzji nie wynika możliwość zsumowania kwot cząstkowych wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie kilkudziesięciu kart akt sprawy nie jest wystarczającym skonkretyzowaniem sposobu obliczenia przez organ w/w kwoty i nie pozwala na weryfikację decyzji w postępowaniu odwoławczym. Przy tym Kolegium podkreśliło, że w osnowie decyzji wskazano, od jakich kwot dotacji naliczać należy odsetki za poszczególne miesiące 2012 roku, np. za styczeń odsetki od kwot dotacji dla trzech szkół wynoszą łącznie [...] zł, w tym od Policealnej Szkoły [...] zł, od LO - [...] zł, zaś od Uzupełniającego LO - [...] zł. Decyzja nie odzwierciedla jednak ustaleń dokonanych przez organ I instancji w tym zakresie, zaś organ odwoławczy nie może domniemywać, jakie kwoty zostały w tym zakresie przez organ I instancji uwzględnione. W związku z powyższym konieczne, zdaniem SKO, jest przeprowadzenie ponownego postępowania przez organ I instancji, ustalenie i wyliczenie zakwestionowanych kwot cząstkowych oraz wskazanie sposobu obliczenia konkretnych kwot z odwołaniem do poszczególnych numerów kart akt sprawy. W związku z powyższym Kolegium uznało za częściowo zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego decyzji. Odnosząc się do zarzutu braków w zakresie uzasadnienia prawnego decyzji, Kolegium wskazało, że wystarczające jest powołanie przepisów prawa w uzasadnieniu decyzji. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. był niezasadny, ponieważ decyzja została opatrzona własnoręcznym podpisem Starosty [...]. Kolegium uznało za bezzasadny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w sposób podnoszony przez skarżącą, wskazując, że materiał dowodowy zawiera wyłącznie dokumentację przedłożoną przez Spółkę, zatem Spółce znaną. Według Kolegium ciężar precyzyjnego wykazania prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji nie spoczywał na organach administracji, lecz na podmiocie pobierającym środki publiczne z dotacji oświatowej. Za bezzasadne zostały uznane zarzuty: naruszenia art. 8, 9, 10 i 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę udzielania informacji, zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek; naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 66a § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nie udostępnienie spisu kart akt i metryczki akt sprawy; naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu dotacji bez możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do całości zgromadzonego materiału w sprawie przed wydaniem decyzji – z uwagi na brak spisu kart akt i metryczki akt sprawy; naruszenia art. 96 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie mediacji, bowiem w ocenie Kolegium charakter sprawy dotyczącej prawidłowości wykorzystania środków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego nie pozwalał na prowadzenie mediacji. Ocenę pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium uznało za niemożliwą uwagi na konieczność uchylenia decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. C. N. i B. "Ż." Spółka z o.o. w sprzeciwie wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO, zarzucając: 1/ naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, albowiem z uwagi na upływ terminu przedawnienia przed zakończeniem dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.; 2/ naruszenie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 252 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia następuje od końca roku następnego po roku, w którym dotacja została rozliczona w sytuacji, gdy niniejsze postępowanie dotyczy dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, co przesądza o tym, że rozpoczęcie biegu 5 letniego terminu przedawnienia powinno nastąpić od końca 2010 r. (rok 2010 wskazano omyłkowo). Skarżąca spółka wskazała, że organ odwoławczy może wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a równocześnie ustali, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa procesowego, którego to naruszenia nie może sanować przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Tymczasem, według skarżącej, w rozpatrywanej sprawie z dniem 31 grudnia 2017 r. upłynął przewidziany przepisami prawa termin przedawnienia zobowiązania zwrotu dotacji oświatowej udzielonej w roku 2012 r. szkołom w K., których organem prowadzącym jest skarżąca, a uznanej przez organ za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Jak wynika z art. 60 ustawy o finansach publicznych ,,środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Z art. 67 wyżej wskazanej ustawy wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Spółka wskazała, że decyzja dotycząca zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, gdyż zobowiązanie do zwrotu decyzji powstaje z mocy prawa. W ocenie Spółki z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że zobowiązanie do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie powstaje z chwilą stwierdzenia faktu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a z chwilą zaistnienia tego faktu- w przypadku rocznej dotacji - z końcem roku, w którym dotacja została udzielona, W konsekwencji, skoro odpowiednie zastosowanie ma art. 70 §1 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku, to oznacza, że w przedmiotowej sprawie zobowiązanie do zwrotu dotacji za rok 2012 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przedawniło się z dniem 31 grudnia 2017 r., a nie przedawni się z dniem 31 grudnia 2018 r. jak wskazał błędnie (według skarżącej) organ odwoławczy. Według skarżącej stanowisku organu odwoławczego, że skoro rozliczenie dotacji za rok 2012 nastąpiło do 10 stycznia 2013 r., to bieg terminu przedawnienia winien rozpocząć się z końcem 2013 r. przeczy także określenie przez organ I instancji terminów od kiedy należy naliczać odsetki od poszczególnych transz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a więc najpóźniej do dnia 20 grudnia 2012 r. Ostatnim określonym w decyzji terminem wymagalności dotacji do zwrotu jest, zgodnie z decyzją Starosty [...], 20 grudnia 2012 r. Skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie wobec Spółki nie zastosowano środka egzekucyjnego oraz nie nastąpiły jakiekolwiek inne okoliczności przewidziane w przepisach art. 70 i następne Ordynacji podatkowej, skutkujące przerwą lub zawieszeniem upływu terminu przedawnienia. Mając na uwadze powyższe, w sytuacji kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie jest możliwe z uwagi na upływ terminu przedawnienia przed zakończeniem postępowania administracyjnego przed organem II instancji, decyzja organu I instancji powinna być uchylona a postępowanie administracyjne w tej części należało umorzyć stosownie do art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 §1 k.p.a., W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o oddalanie sprzeciwu, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu jest znacznie uproszczone i – co najistotniejsze w rozpoznawanej sprawie – kognicja sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw jest istotnie ograniczona do zbadania jedynie istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczenie to zostało sformułowane w dwu przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmienionej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Wynika powyższe z treści dodanych ustawą nowelizującą przepisów art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. Według pierwszego z tych przepisów, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast według art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej wyłączona jest możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Analiza powyższych przepisów przemawia za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), po zbadaniu wyłącznie proceduralnych przesłanek takiej decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a., z uwzględnieniem wykładni i zastosowania prawa materialnego przyjętych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być kwestia właściwego rozumienia i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których odwoławczy organ administracji uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w okolicznościach, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W przeciwnym przypadku musiałoby dojść do związania organów administracji i – w razie zaskarżenia w przyszłości decyzji skargą – także do związania sądu ponownie rozpatrującego sprawę oceną prawną w zakresie prawa materialnego, wyrażoną w wyroku po rozpoznaniu sprzeciwu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Jest to oczywiście niedopuszczalne ze względu na niezaskarżalność wyroku w razie uwzględnienia sprzeciwu i ograniczony - z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a.- krąg uczestników postępowania zainicjowanego sprzeciwem. Orzeczenie w sprawie zainicjowanej sprzeciwem ma wobec tego wyłącznie charakter rozstrzygający w ściśle określonej kwestii procesowej (istnienie lub brak przesłanek wydania decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.) i nie kreuje żadnych ocen w zakresie prawa materialnego, które przesądzałyby o kierunku rozstrzygnięcia oraz wykładni lub zastosowaniu prawa materialnego. W postępowaniu takim sąd bada jedynie zasadność decyzji pod kątem procesowym, na podstawie rozważań materialnoprawnych przyjętych przez organ administracji. Sąd zatem rozpoznaje jedynie, czy, przyjmując stanowisko organu administracji co do wykładni i zastosowania prawa materialnego, zaistniały określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, to jest, czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrócić należy uwagę, że w rozpoznawanej sprawie z zarzutów sprzeciwu oraz z jego uzasadnienia wynika, że skarżąca Spółka w rzeczywistości na pierwszym miejscu kwestionuje wykładnię i zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, to jest art. art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 252 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, co sposobu i początku liczenia terminu przedawnienia zobowiązania wynikającego z obowiązku zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie skarżącej organ II instancji błędnie przyjął, że skoro rozliczenie dotacji za rok 2012 następowało do 10 stycznia 2013 r. oraz termin zwrotu kwoty dotacji wynikającej z rozliczenia dotacji upływał w 2013 r., to od końca 2013 r. winien być liczony 5-letni termin przedawnienia. Według skarżącej w sytuacji kiedy postępowanie dotyczy dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, to rozpoczęcie biegu 5-letniego terminu przedawnienia powinno nastąpić rok wcześniej niż przyjął organ. Wówczas rzeczywiście wydanie w 2018 r. decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. byłoby bezcelowe i – tak jak twierdzi skarżąca – należałoby na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydać decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. Jednakże – jak wcześniej wyjaśniono – kwestia ta nie podlega rozstrzygnięciu w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Sąd rozpoznając sprzeciw musi przyjąć za punkt wyjścia stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie doszło do przedawnienia zobowiązania. Przyjęcie takiego stanowiska oczywiście niczego nie przesądza dla dalszego toku postępowania administracyjnego. Strona nadal będzie mogła powoływać się na przedawnienie zobowiązania a organy będą musiały ten zarzut rozstrzygnąć. Nie jest przesądzone także stanowisko sądu w razie późniejszego zaskarżenia decyzji ostatecznej skargą do sądu, gdyby okazało się, że organy podtrzymają swoje stanowisko co do istnienia przesłanek zwrotu dotacji i braku przedawnienia zobowiązania. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowa jest ocena Kolegium, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, a zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z ustaleń organu I instancji i treści decyzji nie wynika jaka kwota dotacji została udzielona w 2012 r. na rzecz trzech szkół prowadzonych przez skarżącą Spółkę i jaka kwota nie została zakwestionowana. SKO trafnie zwróciło uwagę, że treść decyzji nie pozwala na zweryfikowanie ustaleń w zakresie kwot przypisanym rodzajom wydatków opisanych w uzasadnieniu decyzji, ani na zweryfikowanie ustaleń w zakresie kwot zakwestionowanych za poszczególne miesiące 2012 r. Decyzja winna wskazywać szczegółowo sposób ustalenia kwot wydatków danego rodzaju poprzez odesłanie do kwot cząstkowych wydatków danego rodzaju, czego decyzja organu I instancji nie spełnia. Na podstawie decyzji nie można ustalić jakie cząstkowe kwoty przypisane poszczególnym wydatkom składają się na zakwestionowaną dotację. Wskazanie kilkudziesięciu kart akt sprawy nie jest wystarczającym skonkretyzowaniem sposobu obliczenia należności podlegającej zwrotowi. Słusznie Kolegium podkreśliło, że w osnowie decyzji wskazano, od jakich kwot dotacji naliczać należy odsetki za poszczególne miesiące 2012 roku, jednakże uzasadnienie decyzja nie odzwierciedla ustaleń dokonanych przez organ I instancji w tym zakresie. W związku z powyższym konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania przez organ I instancji, ustalenie i wyliczenie zakwestionowanych kwot cząstkowych oraz wskazanie sposobu obliczenia konkretnych kwot. Decyzja wydana została przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brak było podstaw do wydania decyzji przez organ II instancji orzekającej co do istoty sprawy. Co prawda organ odwoławczy jest kompetentny do dokonania ustaleń po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, jednak może ono mieć jedynie charakter uzupełniający. W przeciwnym wypadku dokonanie ustaleń po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w znacznej części przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Okoliczność, że w aktach sprawy zgromadzone są dowody potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza, że organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie w dowolnym zakresie. Przeprowadzenie postępowania dowodowego polega bowiem nie tylko na zebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego ale także na wyczerpującym jego rozpatrzeniu. Tego drugiego elementu zabrakło w postępowaniu przed organem I instancji, z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., co znalazło swoje odbicie także w braku wystarczającego uzasadnienia faktycznego decyzji, z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji (art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a.). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.