IV SA/Po 227/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Grodzisku Wielkopolskim z dnia 6 września 2017 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Grodzisku Wielkopolskim z dnia 28 października 2013 r. nr [...]; 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących [...] kwotę 1014 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 227/18 UZASADNIENIE Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 stycznia 2018 r. nr [...] uchylił w części, w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia tj. "Na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332)" decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim i w tym zakresie orzekł: "Na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935)", a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W związku z treścią pisma Starosty Grodziskiego z dnia 17 stycznia 2012 r. (sygn. [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim - po uprzednim zawiadomieniu - przeprowadził w dniu 15 lutego 2012 r. kontrolę "w sprawie robót budowlanych na nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości Granowo (dz, nr [...])". W sporządzonym wówczas protokole kontroli Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji odnotował, że: "Na działce nr [...] w miejscu starej stodoły rozebranej na podstawie pozwolenia na rozbiórkę nr [...] z dnia 20 lipca 2011 r. wykonano 2-kondygnacyjny budynek gospodarczy o wym. ok. 5,36 x 12,47 i wysokości ok. 5,40 m. Budynek wymurowano z pustaków ceramicznych, wykonano strop gęstożebrowy, a całość przykryto dachem wykonanym z kratownic stalowych pokryto blachą. Jako konstrukcję budynku wykorzystano trzy ściany dawnej stodoły, frontową ścianę wykonano jako nową". Istniejący stan faktyczny organ przedstawił w wykonanej podczas kontroli dokumentacji fotograficznej. Ustalenia te stanowiły przyczynę zawiadomienia w dniu 5 marca 2012 r. stron przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "budowy budynku gospodarczego nr I, zlokalizowanego miejscowości Granowo przy ul. [...], działka nr [...] - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę". Następnie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadził w dniu 28 maja 2012 r. rozprawę administracyjną, podczas której [...] [...] (właściciel działki, która - jak zaznaczył - stanowi jego majątek osobisty) wyjaśnił, że część stodoły istniejącej na działce nr [...] została przez niego rozebrana w czerwcu 2011 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, po czym wybudował on wiatę (niewyrysowaną na mapie zasadniczej), a potem (tj. na początku października 2011 r.) rozpoczął wykonywanie robót budowlanych "w starych częściach budynku to jest w chlewni, oznaczonej na [wspomnianej - WWINB] mapie nr 1, 2 i 4", a stanowiącej obecnie ,jedną organizacyjną całość chlewni", które zakończone zostały jeszcze przed końcem 2011 r. Ustalono, że "(...) roboty te prowadzone były w oparciu o sporządzony projekt budowlany, który nie był jeszcze jednak zatwierdzony". W dalszym toku tego postępowania administracyjnego ustalono, że Starosta Grodziski decyzją z dnia 20 lutego 2012 r. (sygn. [...]) odmówił [...]ie i [...]owi [...]om (inwestorom) udzielenia pozwolenia na "(...) rozbudowę budynku gospodarczego nr I w miejscowości Granowo, ul. [...], dz. nr [...]". Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał w dniu 23 sierpnia 2012 r. postanowienie (sygn. [...]) na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ("Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm."). Postanowieniem tym: 1) wstrzymał on prowadzenie robót budowlanych polegających "na budowie budynku gospodarczego nr I, na nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości Granowo przy ul. [...] (działka nr [...])", 2) nakazał wykonanie zabezpieczeń tego obiektu budowlanego oraz 3) nałożył na państwa [...]ę i [...]a [...]ów obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów szczegółowo określonych w rozstrzygnięciu tego postanowienia. Po przedstawieniu przez inwestorów wspomnianych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2013 r. (sygn. [...]) w oparciu o art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej (25 000,00 zł) z tytułu budowy - bez wymaganego pozwolenia na budowę - budynku gospodarczego nr I, posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w Granowie. Postanowienie to zostało jednak uchylone w całości ostatecznym postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2013 r. (sygn. [...]), a sprawa - przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim najpierw wydał w dniu 18 czerwca 2013 r. kolejne postanowienie (sygn. [...]) w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ("Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm."), a po przedstawieniu przez inwestorów brakujących oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane postanowieniem z dnia 2 września 2013 r. (sygn. [...]) ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej (25 000,00 zł) z tytułu budowy - bez wymaganego pozwolenia na budowę - przedmiotowego budynku gospodarczego. Jednakże także i to postanowienie zostało uchylone w całości, a sprawa - przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było nieokreślenie w rozstrzygnięciu postanowienia na kogo nałożono obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Z tego powodu organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w dniu 28 października 2013 r. wydał postanowienie (sygn. [...]) na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). Postanowieniem tym ustalił państwu [...]ie i [...]owi [...]om (jako inwestorom) wysokość opłaty legalizacyjnej (25 000,00 zł) z tytułu budowy - bez wymaganego pozwolenia na budowę - budynku gospodarczego nr I posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w Granowie. Następnie [...] [...] wniósł (podanie z dnia 12 listopada 2013 r.) "o przeprowadzenie dowodu z akt spraw prowadzonych przez Starostę Grodziskiego dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę oraz nadbudowę i dotychczas istniejącego budynku chlewni, w których wnioski o wszczęcie postępowania zostały złożone do Starosty Grodziskiego w dniu 09.07.2011 r., sygn. akt [...]". Podkreślono, że wniosek dowodowy ma na celu wykazanie, że [...] [...] działał w zaufaniu do organów administracji publicznej i nie może ponosić konsekwencji opieszałości tych organów". Oprócz tego [...] [...] w podaniu tym wniósł "(...) o połączenie spraw toczących się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wlkp. pod sygnaturą [...] i [...] w jedną sprawę i dalsze jej łączne prowadzenie", ponieważ – jak podkreślono - "inwestor dokonywał przebudowy i rozbudowy w jednym budynku - budynku chlewni", wobec czego "nie jest zrozumiałe dlaczego wykonywane prace zostały rozdzielone i w sprawie prowadzone są dwa odrębne postępowania". Z kolei w piśmie z dnia 21 listopada 2013 r. (sygn. ()[...]) Biuro Organizacyjno-Administracyjne Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego poinformował, że "(...) ustalona postanowieniem z dnia 28 października 2013 r. opłata legalizacyjna nie wpłynęła na rachunek dochodów budżetowych Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu". Jednocześnie, ze względu na złożony wniosek dowody organ zwrócił się w dniu 28 kwietnia 2014 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Grodzisku Wielkopolskim o udostępnienie dokumentów dotyczących wniosków o udzielenie pozwoleń na budowę (prośba ta została uszczegółowiona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim w piśmie z dnia 19 maja 2014 r.). Pomimo nieudostępnienia tych dokumentów przez organ administracji architektoniczno-budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim najpierw w dniu 17 listopada 2014 r. a później w dniu 3 stycznia 2017 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zgromadzonych w tej sprawie dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.). Decyzją z dnia 6 września 2017 r. (sygn. [...]) wydaną na podstawie "art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) - ze względu na nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej – nakazano [...]ie i [...]owi [...]om (jako inwestorom) rozbiórkę - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - budynku gospodarczego nr I posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w Granowie. Odwołanie (podanie z dnia 3 października 2013 r.) od tej decyzji wnieśli [...]a i [...] [...]owie, żądając jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzucili oni naruszenie art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a., a ponadto zwrócili się z prośbą o zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego "do czasu rozpoznania wniosku odwołujących się złożonego na podstawie art. 49c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2014 r. Prawo budowlane oraz art. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa do Wojewody Wielkopolskiego". Wnoszący odwołanie podkreślili, że - łamiąc przytoczone ogólne zasady postępowania administracyjnego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim "(...) w ogóle nie ustosunkował się do wniosku odwołującego się [...]a [...]a z dnia 12 listopada 2013 r. w sprawie przeprowadzenia dowodu z akt spraw prowadzonych przez Starostę Grodziskiego dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę oraz nadbudowę dotychczas istniejącego budynku chlewni. Ponadto organ I instancji nie zajął stanowiska w sprawie połączenia spraw toczących się pod sygnaturą [...] oraz [...] w jedną sprawę i dalsze ich łączne prowadzenie". W toku postępowania odwoławczego Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzyskał z Biura Organizacyjno-Administracyjnego Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu, że "(...) do Wojewody Wielkopolskiego od Zobowiązanych nie wpłynął wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wlkp. z 28 października 2013 r., znak: [...]". W związku z tym Organ odwoławczy zawiadomił strony w dniu 12 grudnia 2017 r. o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zgromadzonych w tej sprawie dowodów i materiałów. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w sprawie "budowy budynku gospodarczego nr I, zlokalizowanego w miejscowości Granowo przy ul. [...], działka nr [...] - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę". Postępowanie to nie dotyczy natomiast w żadnej mierze istniejącego obok odrębnego budynku oznaczonego jako "budynek gospodarczy nr II", którego budowa stanowiła przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że jak wynika z dowodów i materiałów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego (w szczególności z rysunków zawartych w projekcie "rozbudowy budynku gospodarczego nr I" z czerwca 2011 r. autorstwa [...]) budynek gospodarczy nr I jest odrębnym, konstrukcyjnie niezależnym (przede wszystkim od "budynku gospodarczego nr II") obiektem budowlanym, wobec czego – jak podkreślono - nie ciążył na Powiatowym Inspektorze Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim żaden prawny obowiązek prowadzenia tych spraw w ramach jednego postępowania administracyjnego. Podkreślono też, że ujęta w art. 62 k.p.a. możliwość prowadzenia kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu administracyjnym jest jedynie uprawnieniem organów administracji publicznej a nie obowiązkiem. Poza tym fakt wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 7 prawa budowlanego) w tym samym czasie w różnych obiektach budowlanych sam w sobie nie stanowi podstawy do łącznego prowadzenia spraw, tym bardziej w sytuacji, gdy - jak zaznaczono - dotyczą one różnych obiektów budowlanych. Organ wskazał, że [...]a i [...] [...]owie (inwestorzy) w ostatnim kwartale 2011 r. wykonali roboty budowlane polegające - jak to ujął Starosta Grodziski w decyzji z dniu 20 lutego 2012 r. (sygn. [...]) - "na rozbudowie poprzez nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego" nr I, posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w Granowie, w taki sposób że powstał "2-kondygnacyjny budynek gospodarczy o wym. ok. 5,36 x 12,47 i wysokości ok. 5,40 m". W uzasadnieniu decyzji zauważono, że już tylko z tego krótkiego opisu wprost wynika, że roboty te polegały na częściowej odbudowie (pierwsza kondygnacja) oraz nadbudowie (druga kondygnacja) wspomnianego budynku (art. 3 pkt 2 prawa budowlanego). Podkreślono, że zarówno "odbudowa" jak i "nadbudowa" to roboty budowlane (art. 3 pkt 7 prawa budowlanego), które zawierają się w pojęciu "budowy" (art. 3 pkt 6 tej ustawy), wobec czego budowa ta mogła być rozpoczęta jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 prawa budowlanego przy jednoczesnym braku przesłanek zastosowania art. 29-31 tej ustawy). Podkreślono, że niewątpliwie inwestorzy takiego pozwolenia nigdy nie uzyskali (a wręcz Starosta Grodziski ostateczną decyzją z dnia 20 lutego 2012 r. odmówił [...]ie i [...]owi [...]om udzielenia takiego pozwolenia) i dlatego konieczne (art. 48 ust. 1 prawa budowlanego) było w tym przypadku przeprowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim postępowania administracyjnego w trybie art. 48-49 prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim określił adresata obowiązków. Dalej organ II instancji wskazał, że prawidłowo do załatwienia sprawy zastosowane zostały przepisy art. 48-49 prawa budowlanego. Wskazano, że przedłożenie wymaganych dokumentów - jak wprost wynika z art. 49 ust. 1 ab inito prawa budowalnego zrodziło z kolei po stronie Organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji konieczność ustalenia inwestorom wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 in fine prawa budowlanego). Opłata ta została ustalona [...]ie i [...]owi [...]om w wysokości 25 000,00 zł postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim 28 października 2013 r. (sygn. [...]). Podkreślono, że opłata ta nie została uiszczona przez inwestorów. Co więcej - jak ustalił Organ odwoławczy - "(...) do Wojewody Wielkopolskiego od zobowiązanych nie wpłynął wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wlkp. z 28 października 2013 r., znak: [...]". Wobec tego – jak wyjaśnił organ - niezrozumiała jest prośba o zawieszenie z urzędu (art. 49c ust. 2 prawa budowlanego) postępowania administracyjnego z uwagi na wniosek złożony do Wojewody Wielkopolskiego. Jeśli zaś bezspornie nie została uiszczona opłata legalizacyjna i równie bezspornie do Wojewody Wielkopolskiego nie został złożony żaden wniosek o umorzenie bądź rozłożenie tej opłaty na raty, to - zgodnie z art. 49 ust. 3 zd. 2 prawa budowlanego - ustawowym obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim było nakazanie - na podstawie art. 48 ust. 1 przywołanej ustawy [...]ie i [...]owi [...]om (jako inwestorom) rozbiórki - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - budynku gospodarczego nr I posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w Granowie. Podsumowując organ II instancji wskazał, że prawidłowo do załatwienia tej sprawy zastosowane zostały przepisy art. 48-49 prawa budowalnego, na skutek nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej przez [...]ę i [...]a [...]ów. Jak wskazano konieczne stało się nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego (art. 49 ust. 3 zd. 2 prawa budowalnego) i zasadnie nakaz ten został skierowany do inwestorów budowy (art. 52 prawa budowlanego). Podkreślono, że odwoławczy był obowiązany do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na konieczność dokonania korekty podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Zwrócono uwagę, że powołując podstawę prawną zaskarżonej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim wskazał "art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332)", podczas gdy podstawę tę stanowi art. 48 ust. 1 prawa budowlanego zastosowany w zw. z art. 49 ust. 3 zd. 2 tej ustawy, czyli zastosowany ze względu na nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej. W przewidzianym prawem terminie [...]a [...] i [...] [...] wnieśli skargę do sadu administracyjnego wskazując na naruszenie art. 7, 8, 9, 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej, jak również decyzji ją poprzedzającej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w badanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332). Przedmiotem skargi wniesionej do Sądu była decyzja w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a inwestorzy zostali zobowiązani do przedłożenia stosownych dokumentów mających umożliwić legalizację samowoli budowlanej. W okolicznościach badanej sprawy Starosta Grodziski dwoma postanowieniami z dnia 17 stycznia 2012 zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim o przeprowadzenie kontroli budowlanej, stwierdzającej stan faktyczny obiektów budowlanych nr I i II. Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy sprowadza się do tego czy budynek gospodarczy nr I, którego dotyczą zaskarżone decyzje, w istocie stanowi budynek gospodarczy, czy też stanowi on część większego, zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej, budynku powstałego na podstawie rozbudowy wcześniej istniejących dwóch budynków gospodarczych. Już na wstępie należy podkreślić, że fakt, iż Skarżący w 2011 r. występowali o pozwolenie na budowę dwóch budynków nie może być utożsamiany z realizacją dwóch niezależnych budynków, zwłaszcza w sytuacji gdy Skarżący konsekwentnie podnoszą w toku postępowania legalizacyjnego, że w istocie doszło do samowolnej realizacji jednego obiektu budowlanego. Badając niniejszą sprawę należało mieć na uwadze fakt, że istotą postępowania legalizacyjnego jest ustalenie czy istnieje możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu, w takim kształcie w jakim został on faktycznie zrealizowany. Organy zobowiązane są zbadać jaki stan faktycznie istnieje, a nie jaki zakładano na etapie projektowania, że zostanie zrealizowany. Zwrócić należy uwagę, że Skarżący zostali wezwani w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego do przedstawienia 4 projektów budowlanych i jak wskazują organy obu instancji z obowiązku tego się wywiązali oni. Należy podkreślić, że spełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem, tj. przedłożenie odpowiedniej dokumentacji, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego (por. A. Plucińska-Filipowicz (red.) M. Rypina, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Wyd/El 2018). Jednocześnie, stosownie do treści art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy zamierzenia budowlanego. Jak wskazuje się w doktrynie pod określeniem "zamierzenie" należy rozumieć "wytknięty cel działania, zadanie, które ktoś zamierza wykonać; zamiar, projekt" (www.usjp.pwn.pl). Zamierzeniem budowlanym będzie zatem zadanie, zamiar, projekt (A. Plucińska-Filipowicz, op. cit.). W okolicznościach badanej sprawy należy zatem przyjąć, że złożenie przez Skarżących na wezwanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim 4 egzemplarzy Projektu budowlanego, należało traktować jako wniosek o zatwierdzenie – tego – a nie złożonego 2 lata wcześniej w Starostwie Powiatowym Projektu budowlanego. Należy przy tym zwrócić uwagę, że nie jest też jasne czy na skutek powtórnego wezwania do złożenia czterech projektów budowlanych (z dnia 18 czerwca 2013 r.) złożono te same projekty budowlane co w odpowiedzi na wezwanie z dnia 23 sierpnia 2012 r. Jakkolwiek nie można wykluczyć, że sposób działania organów w sprawie był prawidłowy, to jednak w sytuacji gdy inwestor stawia zarzut łączności obydwu obiektów, określanych w toku postępowania jako nr 1 i nr 2, to rolą organu jest wskazanie na której karcie Projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora na wezwane organu jest ściana rozdzielająca te budynki. Ten konkretny techniczny materiał musi być załączony do akt sprawy, ponieważ to Projekt budowlany przesądza czego konkretnie dotyczy prowadzone postępowanie. Jeżeli z przedłożonych na wezwanie PINB Projektów budowlanych nie będzie wynikać funkcjonalne połączenie budynków nr 1 i nr 2, to kwestia prawidłowości podjętych przez organy działań pozostanie bezdyskusyjna. Podkreślić należy, że z przekazanych Sądowi akt sprawy nie wynika ani który z przekazanych Sądowi Projektów budowlanych został złożony przez Skarżących w toku postępowania legalizacyjnego, ani czy dokumenty te w ogóle stanowiły podstawę ustaleń faktycznych organów w niniejszym postępowaniu. Ani organ I, ani II instancji nie wyjaśnia, bowiem tej kwestii. Tymczasem, w aktach sprawy znajduje się: mapa zasadnicza, przedstawiająca projekt zagospodarowania działki, dotycząca obiektu nr II - aktualna na 29 kwietnia 2011 (k. 12 i 9 oraz 6) wraz z opisem technicznym. Brak jest jakichkolwiek pieczęci i informacji kiedy i kto złożył te dokumenty do akt sprawy. Szczególne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji ma jednak fakt, że w aktach sprawy znajduje się "Projekt zagospodarowania działki" stanowiący integralną część projektu – budowlanego zamiennego – przedstawionego przez inwestorów. Adnotacja na ten temat pochodzi z dnia 22 maja 2013 r., co dowodzi, że faktycznie inwestorzy na etapie postępowania prowadzonego przed PINB złożyli projekt budowlany, do czego zostali z resztą wezwani przez PINB (k. 9 – teczka 12411/7). Należy jednak zauważyć, że poza wspomnianym "Projektem zagospodarowania działki" stanowiącym integralną część projektu – budowlanego zamiennego – przedstawionego przez inwestorów, nie załączono do akt sprawy żadnego innego dokumentu, z którego wynikałoby że został złożony przez inwestorów w odpowiedzi na wezwanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podkreślić też należy, że organy w żaden sposób nie ustosunkowały się do tej kwestii. W treści zaskarżonych decyzji brak bowiem jakichkolwiek wyjaśnień co do treści przedłożonych przez inwestorów w toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Projektów budowlanych. Uwagę zwraca natomiast fakt, że jak wynika z treści zaskarżonych decyzji, organy swoje ustalenia oparły – wyłącznie - na dokumentach sporządzonych w czerwcu 2011 r., a więc przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. Nie jest też jasne, czy znajdujące się w aktach sprawy Projekty budowlane sporządzone w 2011 r. są tymi samymi projektami które Skarżący przedłożyli na wezwanie PINB. Wątpliwości w tym zakresie uzasadnia nie tylko brak informacji na temat daty wpływu tych dokumentów do organu, jak również wspomniana adnotacja z 2013 r. informująca o złożeniu dokumentu stanowiącego integralną część "Projektu budowlanego zamiennego". Z treści przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika bowiem czy te przekazane Sądowi Projekty budowlane są projektami które inwestorzy złożyli w 2013 r., na wezwanie PINB. Z treści zaskarżonej decyzji, ani z akt sprawy nie wynika również czego dotyczył przedłożony przez inwestorów projekt zamienny, na temat którego adnotacja znajduje się na Projekcie zagospodarowania działki nr [...], dotyczącym rozbudowy właśnie budynku gospodarczego nr 1 (adnotacja z 22 maja 2013 r. – k.9). W aktach znajduje się Projekt budowlany – Rozbudowy budynku nr 1 (teczka czerwona) datowany na "czerwiec 2011 i zatwierdzony przez sprawdzającego 16.01.2013 r. Cała dokumentacja jest datowana na 2011 r. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy budynek gospodarczy podlegający rozbudowie obejmuje zarówno budynek nr 1, jak i 2 . W decyzji z 26 maja 2011 r. wskazano też, że "rozbudowę prowadzić w obrysie istniejących budynków gospodarczych usytuowanych w granicy działek sąsiednich nr 351 i 351" Niezależnie od tego, należy przyjąć, że jak wynika z adnotacji z dnia 22 maja 2013 r. Skarżący w toku postępowania złożyli dokumenty projektowe, które – jak wynika z treści adnotacji z 2013 r. – różniły się od projektu budowlanego złożonego w Starostwie. W żaden sposób do kwestii tej nie odniosły się organy. Tymczasem, okoliczność ta ma fundamentalne znaczenie dla oceny legalności obydwu zaskarżonych decyzji. Należy, bowiem zauważyć, że w okolicznościach badanej sprawy toczy się postępowanie legalizacyjne i o tym, czy jest to postępowanie dotyczące jednego, czy też dwóch obiektów przesądza treść Projektu budowlanego – przedłożonego na potrzeby tego konkretnego postępowania. Odrębną kwestią pozostaje treść projektów budowlanych składanych w Starostwie Grodziskim, ponieważ nie ulega wątpliwości, że postępowanie toczące się przed tym organem zostało zakończone odmownie. W tym miejscu należy ubocznie zauważyć, że w zaskarżonej decyzji powołano się na fakt wydania ostatecznej decyzji w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w dniu 20 lutego 2011 r. tymczasem, jak wynika z akt sprawy Skarżący dwukrotnie zwracał się o udzielenie pozwolenia na budowę. Po raz pierwszy – miało to miejsce 09 lipca 2011 r. a po raz drugi – 20 grudnia 2011 r. Z przekazanych Sądowi akt nie wynika, jednak aby organ w ogóle odniósł się do treści przedstawionego na etapie postępowania administracyjnego prowadzonego przed PINB Projektu budowlanego, ani do kwestii Projektu budowlanego zamiennego. Żaden z załączonych do akt Projektów nie nosi jednak prezentaty, ani w żaden inny sposób nie został opisany jako projekt przedłożony w odpowiedzi, na którekolwiek z opisanych powyżej wezwań do przedłożenia projektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy w dniu 28 maja 2012 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której ustalono, że przedmiotem postępowania są obiekty oznaczone na mapie stanowiącej załącznik (k. 24) – jako budynki nr 1 i nr 2. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że oznaczony na załączniku mapowym budynek liczbą " 1" w legendzie mapy opisany został jako "Projektowana budowa bud. gosp nr II". Natomiast obiekt oznaczony na mapie jako "2" – opisano w legendzie jako: " Projektowana rozbudowa bud. gosp nr I". Wskazano, że w miejscu, które na mapie zajmują budynki nr 1 i nr 3 pierwotnie istniała stodoła, która została rozebrana w czerwcu 2011. Część stodoły oznaczona na mapie jako nr 3 została rozebrana w czerwcu 2011. Następnie zbudowano wiatę o pow. 90m2, która nie stanowi przedmiotu postępowania. Jak ustalono, od października 2011 r. skarżący prowadził roboty w dawnych częściach chlewni, oznaczonej na mapie jako nr 1, 2 i 4. Skarżący wyjaśnił, że w momencie dokonania rozbiórki obiektu oznaczonego na mapie jako "3" dokonał on również rozbiórki szczytowej ściany w obiekcie nr 4, od strony obiektu oznaczonego "1". Skarżący wyjaśnił wówczas, że obiekt oznaczony jako nr 1 i 4 stanowi obecnie jedną organizacyjną całość. W dalszej kolejności wskazano, że pod koniec roku 2011r. Skarżący "przedłużył mury "z obiektu oznaczonego na mapie "4" wzdłuż obiektu oznaczonego "1" od strony frontowej, a następnie położył strop nad częścią obiektu oznaczonego na mapie "1". Następnie Skarżący "podciągnął mury na górnej kondygnacji - wzdłuż tej części budynku - która na mapie jako nr 1 i 2. Następnie Skarżący wykonał wieniec nad - nadbudowaną częścią budynku Skarżący zeznał, też że "postawił ten budynek" zgodnie z projektem, który został przez niego złożony w starostwie. Wobec poczynionych w toku rozprawy administracyjnej ustaleń, przy jednoczesnym stanowisku Skarżącego, co do tego, że w istocie zrealizował on jeden obiekt w ramach dokonanej samowoli budowlanej, rolą organu było odnieść się w zakresie ustaleń – co do kluczowej dla prowadzonego postępowania sprawy realizacji jednego lub dwóch budynków – do złożonego w toku – tego - postępowania Projektu budowlanego. Należy więc stwierdzić, że prowadząc postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji organy uchybiły ciążącym na nich obowiązkom prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 kpa) oraz z poszanowaniem zasady przekonywania (art. 11 kpa), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Podkreślenia wymaga, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 kpa znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W okolicznościach badanej sprawy organy swoje ustalenia oparły na dokumentacji z 2011 r. w żaden sposób nie odnosząc się do kwestii dokumentacji złożonej przez inwestorów w toku postępowania legalizacyjnego. Dokonując omówienia motywów podjętego rozstrzygnięcia należy odnieść się również do mającej fundamentalne znaczenie w okolicznościach badanej sprawy kwestii postanowienia z dnia 28 października 2013 r. na mocy którego [...]ie [...] i [...]owi [...]owi ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej dotyczącej budynku gospodarczego nr I. Postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa, co Sąd w ramach ciążących na nim obowiązków stwierdził działając z urzędu, w trybie art. 135 ppsa. Podkreślenia wymaga, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt I FSK 614/05 Lex 250265, że w ustawie ppsa brak jest dostatecznych przesłanek, które pozwalałyby zbudować uniwersalną definicję "sprawy", a mając na względzie poglądy zarówno doktryny, jak i judykatury za w pełni uprawniony uznać należy pogląd, że analizowane tu pojęcie rozumieć należy szeroko. U podstaw takiego wniosku spoczywa fakt, iż pojęcie "sprawy", jakim operuje przywołany wyżej przepis, niewątpliwe różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. Spostrzeżenie to pozwala zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia administracyjne, bez względu na to czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w art. 135 ppsa, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 25-26; 434-435). Podobnie (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Wyd. 5 , s. 629). W okolicznościach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że istota postępowania dotyczy legalizacji samowoli budowlanej. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie dotyczące legalizacji samowoli budowlanej toczy się w kilku etapach. Etapem warunkującym wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego jest uprzednie ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. W okolicznościach badanej sprawy ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej dotyczącej budynku gospodarczego nr I, podczas gdy – jak wskazano – nie ustalono w istocie, czy przedmiotem postępowania – w sprawie legalizacji robót budowlanych – jest jeden (jak utrzymują Skarżący), czy dwa obiekty (jak przyjęły organy obu instancji). Odnosząc się do zgłoszonego wniosku o przeprowadzenie dowodu, wyjaśnić należy, że na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. Sąd przeprowadził dowód z przedłożonych przez pełnomocnika Skarżących i poświadczonych za zgodność z oryginałem wniosków o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Wyjaśnić należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 ppsa, w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Wojewodę wniosku Skarżących o umorzenie opłaty legalizacyjnej, Sąd wniosek ten oddalił, mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne badanej sprawy. W ocenie Sądu – w badanym przypadku – wadliwość ustaleń organów przesądziła o zasadności złożonej skargi, stąd też kwestia ewentualnego uwzględnienia złożonego wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. Niniejszym wyrokiem Sąd uchylił bowiem również postanowienie z dnia 28 października 2013 r., którym ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej o której umorzenie wnioskowali Skarżący. Reasumując, w okolicznościach badanej sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i decyzje ją poprzedzającą. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 ppsa w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800). Ponownie rozpatrując sprawę organy poczynią precyzyjne ustalenia faktyczne, a szczególności udokumentują je w aktach sprawy. Zajmując stanowisko w zakresie przedmiotu prowadzonego postępowania organy odwołają się do treści przedłożonego przez inwestorów w toku procedury legalizacyjnej Projektu budowlanego i na podstawie jego treści podejmą decyzję co do kształtu prowadzonego postępowania.