II SA/Ol 93/18

Dnia 5 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi Gminy Olsztyn na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 grudnia 2017 roku nr PN.4131.372.2017 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy - oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 13 grudnia 2017r. (znak: PN.4131.372.2017) w sprawie nadania nazwy ulicy w mieście Olsztynie, na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016r., poz. 744 ze zm., dalej jako: ustawa o zakazie propagowania komunizmu), po uzyskaniu opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, ulicy Stefana Poznańskiego, położonej w mieście Olsztynie, nadano nazwę ulicy Antoniego Jutrzenki-Trzebiatowskiego. W uzasadnieniu wydanego zarządzenia podniesiono, że obowiązująca od dnia 2 września 2016r. ustawa o zakazie propagowania komunizmu wprowadziła w art. 1 ust. 1 regulację, zgodnie z którą nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Jednocześnie w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nałożono na właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany, w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujących taki ustrój w inny sposób. W przypadku niewykonania tego obowiązku przez organy jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Wskazano, że w piśmie z dnia 21 września 2017r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako: IPN) wskazał, że w ocenie Instytutu nazwa ulicy Stefana Poznańskiego w mieście Olsztynie podlega zmianie jako wypełniająca normę art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W związku z tym pismem z dnia 23 października 2017r. Wojewoda wystąpił do IPN Oddział w Olsztynie o opinię potwierdzającą niezgodność nazwy ulicy Stefana Poznańskiego z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Opinią z dnia 13 grudnia 2017r. IPN potwierdził tę niezgodność, wskazując, iż wymieniona nazwa dotyczy osoby symbolizującej komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Podano m.in, że Stefan Poznański był działaczem komunistycznym, członkiem KW PZPR w Olsztynie oraz członkiem Komisji Rolnej KC PZPR, posłem na sejm PRL z ramienia PZPR. Od 1955 roku działał w komunistycznej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Pełnił m.in. funkcję członka Komitetu Uczelnianego PZPR oraz trzykrotnie członka egzekutywy KU. Z ramienia partii komunistycznej pełnił również funkcje pozauczelniane. Był członkiem plenum Komitetu Miejskiego w Olsztynie oraz dwukrotnie zastępcy członka Komitetu Wojewódzkiego PZPR w Olsztynie. Szczytem jego kariery partyjnej była funkcja członka Komisji Rolnej Komitetu Centralnego. Był dwukrotnie posłem na Sejm PRL z ramienia PZPR – także po wprowadzeniu stanu wojennego. Biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone w opinii IPN, stwierdzono, że nazwa ulicy Stefana Poznańskiego, ze względu na jego przynależność do partii komunistycznej oraz propagowanie haseł symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce, jest nazwą wypełniającą dyspozycję przepisu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W związku z tym, że Rada Miasta Olsztyna, w terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie zmieniła nazwy ulicy Stefana Poznańskiego, koniecznym stało się wydanie niniejszego zarządzenia zastępczego i nadanie nowej nazwy, która jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Podniesiono, że Antoni Jutrzenka-Trzebiatowski był polskim biologiem, botanikiem i fitosocjologiem, profesorem nauk biologicznych, nauczycielem akademickim, jak również senatorem I kadencji. Został odznaczony: Złotym Krzyżem Zasługi, Krzyżem Komandorskim Orderu Odrodzenia Polski oraz odznakami: "Zasłużony dla ART.", "Zasłużony dla Warmii i Mazur". Otrzymał również nagrody ministra nauki i szkolnictwa wyższego, nagrody rektora (łącznie dwanaście) oraz nagrodę marszałka województwa warmińsko-mazurskiego. Na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Prezydent Olsztyna, reprezentowany przez radcę prawnego. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 4 ust. 3 uchwały Nr LXVII/812/10 Rady Miasta Olsztyna z dnia 27 października 2010r. w sprawie ustalania zasad nadawania nazw ulicom, placom, parkom i innym terenowym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym położonym na terenie Miasta Olsztyna (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2010r., Nr 204, poz. 2655, dalej jako uchwała Rady Miasta z 2010r.) polegający na nadaniu nazwy ulicy z naruszeniem przepisów prawa miejscowego obowiązującego w mieście Olsztynie. Wskazując na powyższe uchybienia pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie aktu nadzoru w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewoda, nadając nową nazwę ulicy w trybie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu ma w tej kwestii dużą swobodę, ale ograniczony jest przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Podniesiono, że art. 87 Konstytucji RP wskazuje zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie RP, a jednym z tych źródeł prawa są akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP niektóre uchwały rady gminy stanowią przepisy prawa miejscowego, które obowiązują wszystkie podmioty i organy na danym obszarze. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała Rady Miasta z 2010 r. Tymczasem wprowadzona zarządzeniem zastępczym nazwa ulicy, tj. Antoniego Jutrzenki-Trzebiatowskiego narusza postanowienia § 4 ust. 3 uchwały Rady Miasta z 2010 r. Przepis ten stanowi, że nie można nadawać nazw ulic pochodzących od nazwisk wcześniej niż po upływie 5 lat od śmierci upamiętnianej osoby. Z uzasadnienia zarządzenia zastępczego wynika, że Antoni Jutrzenka Trzebiatowski zmarł 18 listopada 2015 r., a zatem nie upłynął 5 letni termin przewidziany prawem miejscowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego - wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów organ nadzoru wskazał, że uchwała Rady Miasta z 2010r. została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., a zatem dotyczy nadawania nazw ulic w trybie tego przepisu przez Radę. Natomiast ustawa z dnia 1 kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu nadała Wojewodzie samodzielne uprawnienia w zakresie nadawania nazw ulic w przypadkach, kiedy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tego obowiązku nie wykona w określonym terminie. Wobec tego Wojewoda jest uprawniony i zobowiązany do zmiany nazwy ulicy na zasadach określonych w ustawie o zakazie propagowania komunizmu. Podniesiono również, że akty prawa miejscowego wydane są na podstawie delegacji ustawowej, a zatem zajmują w hierarchii źródeł prawa pozycję zależną od normy ustawy i Konstytucji. Wobec tego uregulowania ustawowe mają zawsze pierwszeństwo przed uregulowaniami aktów niższej rangi i nie mogą być podstawą wyłączenia przepisów ustawowych. Ustawa o zakazie propagowania komunizmu nie przewiduje stosowania aktów prawa miejscowego przy nadawaniu przez Wojewodę nazw ulic. Tym samym w ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania uchwała Rady Miasta z 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sprawy jest zarządzenie zastępcze Wojewody w sprawie nadania ulicy Stefana Poznańskiego w Olsztynie nazwy Antoniego Jutrzenki-Trzebiatowskiego, wydane na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Należy zatem wskazać, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować, a zgodnie z ust. 2 tego artykułu za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4 cytowanej ustawy, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W przypadku niewykonania tego obowiązku wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu). Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z art. 1 (art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu). Ustawa o zakazie propagowania komunizmu weszła w życie 2 września 2016r., a zatem do 2 września 2017r. do zmiany nazwy zobowiązany był właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, czyli w niniejszej sprawie - Rada Miasta. Po upływie tego terminu uprawnienie do dokonania zmiany nazwy ulicy uzyskał Wojewoda w trybie zarządzenia zastępczego, w terminie określonym w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zarządzenie zastępcze stanowi obok rozstrzygnięcia nadzorczego środek nadzoru nad samorządem terytorialnym. Jak wskazuje się w literaturze (P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160) cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości mamy do czynienia ze środkami o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt. Natomiast zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego w komentowanym przepisie jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Jak zauważają przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego, organy nadzoru mają rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialności za rozwiązywanie problemów, do czego prowadzi zastosowanie środka zastępującego akt organu samorządu; w takim przypadku organ nadzoru przejmuje odpowiedzialność za merytoryczną stronę sprawy (P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 245). Istotą zarządzenia zastępczego jest zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo" (vide: Komentarz do art. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu – Marcin Makowski (red.) Marta Makowska). Zarządzenie zastępcze organu nadzoru podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że w tej sprawie skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez skarżącą w dniu 5 stycznia 2018r., a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2017r. poz. 2495), która ogranicza możliwość zaskarżenia zarządzenia zastępczego i przewiduje, że uprawnienie to przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego albo związkom, o których mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku - art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu (art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu). Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W rozpoznawanej sprawie zachodzi jednak przypadek sprawy już zakończonej, bowiem zakończyło się postępowanie dotyczące wydania zarządzenia zastępczego. Natomiast wniesiona w dniu 5 stycznia 2018r. skarga do sądu administracyjnego wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. W związku z tym art. 4 ustawy zmieniającej nie znajduje zastosowania. Odnosząc się do treści zaskarżonego zarządzenia zastępczego stwierdzić należy, że zostały spełnione przesłanki określone w przepisach ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Przed jego wydaniem Wojewoda zasięgnął opinii Instytutu Pamięci Narodowej, w której stwierdzono, że nazwa ulicy wypełnia przesłanki określone w art. 1 ust. 1 ustawy o propagowaniu komunizmu . Wskazano, że nazwa ulicy Stefana Poznańskiego ze względu na przynależność jej patrona do partii komunistycznej oraz propagowanie haseł symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce, jest nazwa wypełniają dyspozycję przepisu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Ponadto zarządzenie zastępcze zostało wydane w terminie, o którym mowa w art. 6 ust. 2, z uwzględnieniem przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W świetle zaś definicji zawartej w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu oraz przy uwzględnieniu opinii Instytutu Pamięci Narodowej nie budzi wątpliwości, że nazwa ulicy odwołująca się do osoby symbolizującej system władzy w Polsce obowiązujący w latach 1944-1989 spełnia wymogi określone w art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zresztą okoliczności tej nie kwestionuje strona skarżąca, podnosząc jedynie, że nadana nazwa ulicy jest niegodna z uchwałą Nr LXVII/812/10 Rady Miasta Olsztyna z dnia 27 października 2010r. w sprawie ustalania zasad nadawania nazw ulicom, placom, parkom i innym terenowym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym położonym na terenie Miasta Olsztyna. Należy zatem wyjaśnić, że w myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 260), a także wznoszenia pomników. W odniesieniu do charakteru prawnego uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy, doktryna nie jest jednomyślna. Sąd przychyla się jednak do stanowiska, zgodnie z którym uchwały tego rodzaju należy uznać za akty prawa miejscowego, ponieważ tworzą nowe normy i choć dotyczą indywidualnie oznaczonej ulicy, jednak krąg ich adresatów jest nieograniczony. Za uznaniem takich uchwał za akty prawa miejscowego "przemawiają także (...) spełniane przez nazwę ulicy funkcje publicznoprawne" (zob. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006, nr 6, s. 19.). Podobnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że uchwała w sprawie nadania (zmiany) nazwy ulicy stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017r. sygn. akt II OSK 1039/15 oraz z dnia 23 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2904/14, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). O ile jednak uchwała w sprawie nadania nazwy ulicy (jej zmiany) stanowi akt prawa miejscowego, o tyle nie można podzielić poglądu, że uchwała regulująca zasady nadawania nazw ulicom, placom, parkom i innym terenowym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym na terenie miasta jest aktem prawa powszechnie obowiązującego Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., uprawnia radę gminy do nadawania m.in. nazw ulic, ale nie sposób doszukać się w nim kompetencji do określenie powszechnie obowiązujących zasad związanych z nadawaniem nazw ulic. W związku z tym stwierdzić należy, że uchwała taka stanowi regulację, która wiąże tylko radę gminy, a zapisy tego aktu nie mają charakteru norm generalnych i abstrakcyjnych. Natomiast Wojewoda, który w tej sprawie działał poprzez wydanie zarządzenia zastępczego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a nie jako organ jednostki samorządu terytorialnego nie był zobowiązany do stosowania zasad określonych w powołanej uchwale. Nadto wyjaśnić pozostaje, co podniósł pełnomocnik Wojewody w odpowiedzi na skargę, że stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego – art. 87 ust. 2 Konstytucji. Tym samym prawodawca w Konstytucji RP zawarł niewątpliwie zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany w oparciu o zasadę hierarchiczności. Ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Prawidłowe zatem było stanowisko organu nadzoru, że w wydanym zarządzeniu zastępczym dotyczącym zmiany nazwy zobowiązany był jedynie do stosowania przesłanki wynikającej z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zakresie wyboru nowej nazwy dla ulicy, która objęta została przez organ nadzoru wskazaną wyżej regulacją. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że szereg przepisów powołanej uchwały ma charakter jedynie postulatywny, a nie określający ścisłe regulacje co do nadawania nazw ulicom. Tak jest również w przypadku § 4 ust. 3 uchwały, który wskazuje, że nazwy pochodzące od nazwisk nie powinny być nadane wcześniej niż po upływie pięciu lat od daty śmierci upamiętnianej osoby. Użycie stwierdzenia " nie powinny" wskazuje na to, że nie jest to bezwzględny zakaz, a jedynie postulat. Podobnie w § 4 ust. 4 uchwały stwierdzono, że należy unikać nadawania nazw pochodzących od nazwisk osób żyjących. Treść tego przepisu dopuszcza więc nadawanie nazw ulic osobom żyjącym choć rada zobowiązana została do unikania tego typu sytuacji. Innymi słowy jeżeli z treści przepisów z uchwały Rady Miasta Olsztyna z dnia 27 października 2010r. wynika możliwość nadawania nazw ulic od nazwisk osób żyjących i nie istnieje bezwzględny zakaz nadawania nazw ulic pochodzących od nazwisk osób przed upływem pięciu lat od ich śmierci, to Wojewoda zaskarżonym zarządzeniem zastępczym w żadnym stopniu nie naruszył zapisów przedmiotowej uchwały, choć oczywiście nie miał obowiązku jej stosowania, co wskazane zostało we wcześniejszej części uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę nie można było stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza prawo. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.