IV SA/Po 330/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi N. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Sygn. akt IV SA/Po [...] U Z A S A D N I E N I E Dnia [...] października 2017 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek N. P. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – O. P.. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], wskazując na art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 13, art. 18, art. 27 ust. 3, art. 28 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851, dalej jako u.p.p.w.dz.) oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1465, dalej jako Rozporządzenie) odmówił przyznania pomocy w formie świadczenia wychowawczego. Uzasadniając napisał, że warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest spełnienie kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.p.p.w.dz. świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1200,00 zł. Z akt sprawy wynika, iż dochód Wnioskodawczyni w roku bazowym 2016 w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 900,62 zł miesięcznie, co przekracza kryterium uprawniające do świadczenia wychowawczego. W odwołaniu Strona wniosła o zmianę decyzji w całości poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego oraz o przeprowadzenie dowodu z załączonych do odwołania dokumentów - w tym umowy o pracę na czas nieokreślony, aneksu do umowy o pracę w sprawie zmiany wymiaru czasu pracy oraz zaświadczenia o wysokości dochodu - na okoliczność częściowej utraty dochodów. Uzasadniając napisała, że w art. 2 pkt 19 u.p.p.w.dz. został zdefiniowany dochód utracony. Zgodnie z poglądem rozpowszechnionym w doktrynie i orzecznictwie wprowadzenie do ustawy pojęć dochodu utraconego i uzyskanego, podobnie jak w ustawie o świadczeniach rodzinnych służy urealnieniu dochodu rodziny/wnioskodawcy w dacie przyznawania świadczeń. Ustawodawca, bowiem przy ustalaniu kryterium dochodowego jako bazę traktuje rok poprzedzający rok świadczeniowy (art. 2 pkt 2 ustawy). Z uwagi jednak na możliwą dynamikę sytuacji dochodowej w rodzinach niezbędne jest ustalenie czy na dzień orzekania przez organy nie doszło do takich istotnych zmian, które nakazują zastosowanie instytucji dochodu utraconego i uzyskanego. Celem szeregu unormowań zawartych w u.p.p.w.dz., w szczególności w art. 7, jest ustalenie dochodu osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny (wyrok WSA w Krakowie z 23 lutego 2017 r., III SA/Kr 1831/16; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej jako CBOSA). Z art. 7 ust. 3a u.p.p.w.dz. wynika, że przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stosuje się, jeśli członek rodziny utracił dochód z tego tytułu i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskał dochód u tego samego pracodawcy. Nie jest brane jednak pod uwagę obniżenie dochodu na skutek zmiany wymiaru czasu pracy. Odwołująca napisała, że od [...] października 2013 r. jest zatrudniona w zakładzie "[...]". Od [...] czerwca 2015 r. jest zatrudniona na czas nieokreślony. W dniu [...] października 2016 r. otrzymała aneks do umowy, z którego wynika że została zatrudniona na niekorzystnych warunkach tj. wymiar czasu pracy zmieniono z 1 etatu na 3/4 etatu. W związku z tym wynagrodzenie Strony zmniejszyło się, osiąga miesięcznie dochód w wysokości 75% dotychczasowego wynagrodzenia, co stanowi kwotę [...]zł miesięcznie netto. Dochód który stał się podstawą odmowy świadczenia jest dochodem utraconym, gdyż jest niższy o 25%. Podkreśliła, że podobny pogląd wyrażony jest w orzecznictwie, gdzie jako utratę dochodu wskazuje się również obniżenie dochodu, które nastąpiło na skutek zmiany źródła dochodu, np. zmiany zatrudnienia na inne zatrudnienie, nabycie po utracie zatrudnienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, emerytury lub renty, a także obniżenie dochodu uzyskiwanego z tytułu zatrudnienia, które nastąpiło na skutek zmiany wymiaru czasu pracy czy zmiany warunków wynagrodzenia. (wyrok WSA w Szczecinie II SA/Sz 116/09 z 17 czerwca 2009 r.; CBOSA). Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO napisało, że z akt sprawy wynika, że Wnioskodawczyni jest matką dziecka urodzonego w dniu [...] grudnia 2008 r., dziecko nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. W związku z tym, aby uzyskać świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko spełnione być musi kryterium dochodowe, co oznacza, że w niniejszej sprawie dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty 800 zł. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy pojęcie pierwszego dziecka - oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia; w przypadku dzieci urodzonych tego samego dnia, miesiąca i roku, będących najstarszymi dziećmi w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia, pierwsze dziecko oznacza jedno z tych dzieci wskazane przez osobę, o której mowa w art. 4 ust. 2. Dalej SKO napisało, że na podstawie akt sprawy ustaliło i podziela ustalenia organu I instancji, iż rodzina Wnioskującej na dzień ustalania prawa do świadczenia wychowawczego, nie spełniała kryterium dochodowego, ponieważ miesięczny dochód na osobę wynosi 900,62 zł. Jak wynika z materiału dowodowego, organ I instancji ustalił, na podstawie danych z systemu informatycznego udostępnionego przez ministerstwo finansów, że rodzina Wnioskującej w 2016 roku (rok poprzedzający okres świadczeniowy [...]) uzyskała dochód [...]. Tak ustalony dochód należało podzielić przez 12 m-cy, ustalając tym samym miesięczny dochód rodziny w wysokości 1.801,23 zł, który w przeliczeniu na jednego członka rodziny wynosi 900,62 zł (1.801,23zł : 2 osoby). Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu SKO wyjaśniło, że brak jest podstaw do pomniejszenia dochodu Odwołującej w związku z obniżeniem dochodu na skutek zmiany wymiaru czasu pracy. Okoliczności zmiany wymiaru czasu pracy pozostają bez wpływu na ustalenie sytuacji dochodowej. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 19 lit. "c" u.p.p.w.dz. pojęcie utraty dochodu - oznacza utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Mimo że Odwołująca, na skutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy uzyskuje niższe dochody, to obniżenie wynagrodzenia w ramach trwającego zatrudnienia nie jest utratą dochodu i nie ma wpływu na ustalenie dochodu na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Nawet w sytuacji gdyby został rozwiązany stosunek pracy i zawarto nową umowę o pracę na innych zasadach z tym samym pracodawcą, to także nie można byłoby zastosować mechanizmu utraty i uzyskania dochodu. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 7 ust. 3a u.p.p.w.dz. przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą. Przepis ten wprowadzony został art. 15 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 2017r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428), zmieniającej u.p.p.w.dz. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu N. P. wniosła o zmianę decyzji w całości poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów. Uzasadniając powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli we wskazanym wyżej zakresie, Sąd uznał, że obie decyzje wydane w sprawie zapadły z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią pozostaje prawidłowość wyliczenia przez organy wysokości miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny Skarżącej. Jest to niezbędne dla ustalenia, czy zostało przekroczone kryterium dochodowe warunkujące przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z art. 4 u.p.p.w.dz., świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 2), do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 3), w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1). W myśl art. 5 ust. 3 i 4 u.p.p.w.dz., wyłącznie w przypadku ubiegania się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko niezbędne jest spełnienie kryterium dochodowego, wg którego dochód nie może przekraczać 800 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie (w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności – która to okoliczność w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi – dochód nie może przekraczać kwoty 1 200 zł na osobę). Przepisy u.p.p.w.dz. definiując pojęcie dochodu (art. 2 pkt 1), odsyłają do rozumienia dochodu według przepisów ustawy świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 2 pkt 4 u.p.p.w.dz., jeżeli jest w niej mowa o dochodzie rodziny - oznacza to sumę dochodów członków rodziny, przy czym dochód członka rodziny – w myśl pkt 2 tego artykułu - oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a. Jak wynika z akt sprawy i co nie jest kwestionowane tak co do źródła dochodów jak i wysokości uzyskanych kwot, w roku 2016 stanowiącym podstawę do wyliczenia dochodu rodziny Skarżącej na okres świadczeniowy od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., źródłem tych dochodów było między innymi zatrudnienie Skarżącej na podstawie umowy o pracę. Wyliczony dochód dwuosobowej rodziny dał w skali miesiąca, w przeliczeniu na osobę, kwotę 900,62 zł, a więc kwotę wyższą od granicznej kwoty uprawniającej do świadczenia wychowawczego (800 zł). W sprawie kluczowy pozostaje jednak fakt, że Skarżąca, począwszy od [...] października 2016 r. przestała być zatrudniona na cały etat; umowa o pracę została aneksowana, ustalono nowy wymiar czasu pracy – ľ etatu i nową wysokość wynagrodzenia. Zdaniem Sądu taka sytuacja ma związek z przewidzianą na gruncie u.p.p.w.dz. (art. 7 ust. 1 - 3a) możliwością zaistnienia zmian w strukturze dochodów rodziny polegającą na utracie i/lub uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.p.p.w.dz., w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego; utrata dochodu – stosownie do art. 2 pkt 19 lit. c) u.p.p.w.dz. - oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia. W ocenie orzekających w sprawie organów, sytuacja w której dochodzi do obniżenia wymiaru czasu pracy nie wpisuje się w przewidzianą w tych przepisach sytuację utraty dochodu i nie uprawnia do uwzględnienia wniosku strony o jego odliczenie o kwotę pomniejszenia wynagrodzenia. Utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy bowiem według organów rozumieć jako jej utratę w ogóle (utratę całkowitą). Poglądu tego Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Zdaniem Sądu zaistniała utrata dochodu spowodowana została utratą zatrudnienia w Ľ części. Sąd podkreśla, że w art. 2 pkt 19 u.p.p.w.dz. nie zdefiniowano, czy przez "utratę" dochodu należy rozumieć wyłącznie utratę "całkowitą", czy też dopuszczalna jest sytuacja "częściowej" utraty (zmniejszenia) danego świadczenia. Zdaniem Sądu nie sposób zaakceptować stanowiska wywodzonego wyłącznie z wykładni językowej art. 2 pkt 19 lit. d) u.p.p.w.dz., że pojęcie utraty dochodu spowodowane utratą np. zatrudnienia sprowadza się jedynie do sytuacji związanej z całkowitą utratą zatrudnienia. Przy definiowaniu pojęcia "utraty dochodu" nie można bowiem pominąć celu, jakiemu ma służyć świadczenie wychowawcze, a którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.p.w.dz.). Oznacza to, że obowiązkiem organów administracji stosujących przepisy tej ustawy, jest poszukiwanie takiej wykładni tych przepisów, która w jak najpełniejszy sposób wpisze się w realizację tego celu i w możliwie najbardziej adekwatny sposób – poprzez uwzględnienie zaistniałych zmian - będzie odzwierciedlała aktualny poziom dochodów osoby wnioskującej i członków jej rodziny. Wiąże się to z wymogiem zastosowania przy interpretacji tych przepisów wykładni systemowej i celowościowej, w kontekście których za utratę dochodu należy także traktować zmniejszenie wysokości uzyskiwanych dochodów (w przypadku Skarżącej wynikającą z obniżenia wysokości wynagrodzenia spowodowanego obniżeniem wymiaru czasu pracy). Sąd wskazuje na pogląd prezentowany w najnowszym orzecznictwie NSA (wyrok z 19 stycznia 2018 r., I OSK 1728/17; CBOSA), że "W języku polskim słowo "utrata" rozumiane jest jako strata, zanik, ubytek, "fakt, że ktoś (rzadziej coś) został pozbawiony kogoś lub czegoś" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 487). W odniesieniu do pojęcia dochodu trzeba zatem przyjąć, że o "utracie dochodu" należy mówić w sytuacji jego "straty, zaniku, ubytku", a zatem zarówno w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu. Zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 p.p.w.d. to zatem zdarzenia wpływające w ten właśnie sposób na dochody określonej osoby. Tak też należy wykładać istotne w realiach niniejszej sprawy przesłanki "utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako zdarzeń powodujących utratę dochodu. Skoro "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" czyli "strata, zanik, ubytek" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega zmniejszeniu, to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów.". Nadto Sąd zaznacza, że stanowisko zaprezentowane w niniejszej sprawie wpisuje się w aktualny sposób wykładni pojęcia "dochód utracony" przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych tak w odniesieniu do częściowej utraty dochodów z wynagrodzenia za pracę jak i emerytury/renty, dotycząc nie tylko przepisów u.p.p.w.dz., ale także analogicznych regulacji odnoszących się do świadczeń rodzinnych (zamieszczonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.) oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego (zamieszczonych w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - Dz. U. z 2018 r., poz. 554 ze zm.) - por. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 210/18 i przytoczone tam orzecznictwo NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych (CBOSA). Sąd zaznacza, że ma świadomość wyrażanego w orzecznictwie sądowym (zwłaszcza we wcześniejszym okresie) odmiennego poglądu w w/w kwestii, tj. przyjmującego dla skuteczności utraty dochodu z danego źródła wyłącznie całkowite jego pozbawienie (por. obie linie orzecznicze opisane w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy z 26 czerwca 2017 r., II SA/Bd 396/17; CBOSA, który to Sąd także uznał, że wymóg utraty [w przywołanej sprawie: renty] jest spełniony również w sytuacji częściowej utraty renty wynikającej np. ze zmiany decyzji przyznającej świadczenie). Podsumowując, dokonana przez organy orzekające w sprawie niewłaściwa wykładnia art. 2 pkt 19 lit. d) u.p.p.w.dz. skutkowała brakiem prawidłowego ustalenia dochodu Skarżącej. Z uwagi na powyższe Sąd, stwierdzając naruszenie art. 2 pkt 19 lit. c) w zw. z art. 7 ust. 1 u.p.p.w.dz., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Ponownie prowadząc postępowanie organy administracji uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu.