II SA/Kr 419/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 147, art. 104 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. po rozpoznaniu wniosku S. T. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 17 września 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa zespołu budynków jednorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu w granicach działek, obsługą komunikacyjną (wewnętrzny ciąg pieszojezdny) towarzyszącą infrastrukturą techniczną (przyłącza i przebudowa sieci) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K. przy ul. [...] z wykorzystaniem istniejącego zjazdu ul. [...] poprzez działki nr [...], [...] obr. jw. Etap 1 – budynki wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan, gaz, co., elektryczne) zagospodarowanie terenu (ogrodzenia, bramy, chodniki i podjazdy wewnątrz ogrodzeń) przebudowa kolidującej napowietrznej linii energetycznej NN na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]" odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ podniósł, że S. T. jako przesłankę wznowienia wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. S. T. została wezwana do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania poprzez wskazanie nieruchomości do której aktualnie jak i na dzień wydania przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] przysługuje jej tytuł prawny wraz z przedłożeniem dokumentu potwierdzającego powyższy tytuł prawny do nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W odpowiedzi na powyższe S. T. poinformowała, że swój interes prawny wywodzi z prawa posiadacza samoistnego działki nr [...] obr. [...] od daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20.05.1975 r. Organ stwierdził, że jeśli podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w oparciu o którąś z przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a. jest stroną tego postępowania (przy jednoczesnym zachowaniu terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie), właściwy organ administracji obowiązany jest wznowić postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, na podstawie art. 149 § 2 K.p.a., zaś w sytuacji stwierdzenia w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w oparciu o którąś z przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a., nie jest stroną tego postępowania, organ administracji zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 K.p.a.. Jak podnosi się w orzecznictwie- powyższe nie oznacza, że przepis art. 28 K.p.a nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 28.03.2007 r., II OSK [...], wyrok NSA z 04.04.2014 r" II OSK [...]). Przez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego z kolei, rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W przypadku obiektów budowlanych przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są w szczególności warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które zawierają wymogi dotyczące sytuowania obiektów budowlanych, w tym m.in. dotyczące odległości między budynkami ze względu na zacienienie czy usytuowanie budynków w stosunku do granic działki budowlanej. W postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 17 września 2007 r. obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmował nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], w tym również działkę [...], stanowiącą teren inwestycji, w związku z powyższym przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom tych nieruchomości. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy właścicielem ówczesnej działki nr [...] obr. [...] był A. C., występujący jako inwestor w przedmiotowej sprawie. Aktualnie działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...], [...] i [...], z kolei działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...], a działka nr [...] uległa podziałowi na działki [...] i [...]. Z powyższego wynika, iż na dzień obecny na dawną działkę nr [...] składają się aktualne działki o nr [...], [...], [...], [...] i [...].Wnioskująca o wznowienie postępowania S. T. nie była właścicielem działki nr [...] i w dalszym ciągu nie posiada tytułu własności do aktualnych nieruchomości powstałych z podziału działki nr [...], co potwierdzają księgi wieczyste prowadzone dla nieruchomości, tj. [...] [...] - prowadzona dla ówczesnej działki nr [...] i dla działek nr [...] i [...], [...] prowadzona dla działki nr [...], [...] prowadzona dla działki nr [...], KRI [...] prowadzona dla działki nr [...]. S. T. nie legitymowała się również prawem użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości. Wnioskująca wskazała, iż swój interes prawny do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę z dnia 17.09.2007 r. wywodzi z prawa posiadacza samoistnego ówczesnej działki nr [...]. Podkreślić należy, że ustawodawca nie przewidział możliwości uznania za stronę postępowania o pozwolenie na budowę posiadacza samoistnego, zaś na podstawie art. 172 k.c posiadacz samoistny może nabyć własność nieruchomości jeżeli posiada tę nieruchomość nieprzerwanie od 20 lat (posiadanie w dobrej wierze) lub 30 lat ( posiadanie w złej wierze) i samo zasiedzenie następuje z mocy prawa, tj. na skutek upływu ww. okresu przewidzianego do zasiedzenia, nie oznacza to że z chwilą upływu ww. terminu staje się automatycznie przez zasiedzenie właścicielem nieruchomości. Fakt zasiedzenia musi być bowiem potwierdzony orzeczeniem sądowym. Wnioskująca o wznowienie postępowania S. T. nie przedłożyła postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia przez nią w drodze zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, zaś prowadzone dla dziełek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] księgi wieczyste, nie potwierdzają jej tytułu prawnego do tych nieruchomości. Na powyższe postanowienie S. T. wniosła zażalenie domagając się jego uchylenia. Wojewoda postanowieniem z dnia 11 stycznia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że S. T. swój interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu wywodzi z posiadania samoistnego działki nr [...] obr. [...]. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji, pismem z 26 czerwca 2017 r. wezwał wnioskującą o wykazanie interesu prawnego w kwestionowaniu wskazanego powyżej rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K., poprzez wskazanie tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Na ww. wezwanie w piśmie z 17 lipca 2017 r. wnioskująca wskazała, że interes prawny wywodzi z faktu uwzględnienia przez Radę Miasta K. wniosku złożonego w trakcie sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] prawa posiadacza samoistnego działki nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że z przedłożonych przez skarżącą dokumentów nie wynika, aby S. T. przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, do działki nr ewid. [...] obr [...] (przed podziałami), czy też innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto, skarżąca nie wykazała przysługującego jej tytułu prawnego do jakiejkolwiek z nieruchomości położonej w otoczeniu planowanego przedsięwzięcia. Tym samym nie sposób uznać, że przysługuje jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Na powyższe postanowienie S. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podając, że swój interes prawny wywodzi z faktu istnienia § 17 uchwały Rady Miasta K. z dnia 9 listopada 2005 r. nr XC [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K.. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej jako: P.p.s.a.) Przeprowadzona przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Wojewody z dnia 11 stycznia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 1 sierpnia 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania na wniosek S. T. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 17 września 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa zespołu budynków jednorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu w granicach działek, obsługą komunikacyjną (wewnętrzny ciąg pieszojezdny) towarzyszącą infrastrukturą techniczną (przyłącza i przebudowa sieci) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K. przy ul. [...] z wykorzystaniem istniejącego zjazdu ul. [...] poprzez działki nr [...], [...] obr. jw. Etap 1 – budynki wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan, gaz, co., elektryczne) zagospodarowanie terenu (ogrodzenia, bramy, chodniki i podjazdy wewnątrz ogrodzeń) przebudowa kolidującej napowietrznej linii energetycznej NN na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] Podkreślić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania takich jak zachowanie terminu, czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W wyniku odmowy organ zatem nie bada, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Przenosząc przedstawione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że odmowa wznowienia postępowania przez organ I instancji nastąpiła wskutek uznania, że skarżąca nie ma interesu prawnego do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy posiadania przez skarżącą statusu strony postępowania w którym nie brała udziału bez własnej winy czyli zaistnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podstawę prawną do ustalania kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten jest także regulacją szczególną, o węższym zakresie w stosunku do art. 28 K.p.a., zawierającego "ogólną" definicję strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To ostatnie pojęcie zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "obszar oddziaływania obiektu" oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu cytowanego przepisu, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne i przepisów wykonawczych do ustaw. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że celem przywołanego art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Tylko takie ograniczenia dają właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym z zakresu prawa budowlanego. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje zatem według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość. W postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 17 września 2007 r. obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmował nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], w tym również działkę [...], stanowiącą teren inwestycji, w związku z powyższym przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom tych nieruchomości. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że właścicielem ówczesnej działki nr [...] obr. [...] był A. C., występujący jako inwestor. Aktualnie działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...], [...] i [...], z kolei działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...], a działka nr [...] uległa podziałowi na działki [...] i [...]. Z powyższego wynika, iż na dzień obecny na dawną działkę nr [...] składają się aktualne działki o nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Tymczasem S. T. nie była właścicielem działki nr [...] i w dalszym ciągu nie posiada tytułu własności do aktualnych nieruchomości powstałych z podziału działki nr [...], co potwierdzają księgi wieczyste prowadzone dla nieruchomości, tj. [...] [...] - prowadzona dla ówczesnej działki nr [...] i dla działek nr [...] i [...], [...] prowadzona dla działki nr [...], [...] prowadzona dla działki nr [...], KRI [...] prowadzona dla działki nr [...]. Wnioskująca nie legitymuje się również prawem użytkowania wieczystego do wskazanej nieruchomości. Skarżąca cały czas podaje, że interes prawny do udziału w postępowaniu wywodzi z prawa posiadacza samoistnego ówczesnej działki nr [...]. Podkreślić jednak należy, że ustawodawca nie przewidział możliwości uznania za stronę postępowania o pozwolenie na budowę posiadacza samoistnego. Domniemanie samoistności posiadania, przewidziane w art. 339 K.c., oznacza, że ten, kto rzeczą włada, jest posiadaczem (a nie np. dzierżycielem) i że posiadanie to ma charakter posiadania samoistnego. Osoba, która powołuje się na swoje posiadanie, musi więc udowodnić tylko fakt władania rzeczą.Ta ostatnia okoliczność nie budzi wątpliwości Sądu. Omawiane domniemanie ma praktyczne znaczenie w tych wszystkich wypadkach, w których ustawa uzależnia skutki prawne od stwierdzenia posiadania samoistnego, na przykład przy zasiedzeniu (art. 172, 174 k.c.). Domniemanie samoistności posiadania, na które powołują się skarżąca, ma charakter usuwalny. Można je więc obalić w każdym postępowaniu, w którym od stwierdzenia samoistnego posiadania (lub jego braku) zależy wynik sprawy. W niniejszym przypadku księgi wieczyste nie wskazują, aby S. T. posiadała jakikolwiek tytułu własności do aktualnych nieruchomości powstałych z podziału działki nr [...]. Natomiast posiadacz, jako ten kto faktycznie włada nieruchomością, lecz bez żadnego tytułu prawnego, nie ma opisanego uprzednio interesu, opartego na przepisie prawa. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznym, a więc posiadacz ma tylko interes w ochronie posiadania, a nie w ochronie prawa własności. Oczywiście posiadacz może domagać się ochrony swojego posiadania na gruncie prawa cywilnego, jednak nie na gruncie prawa administracyjnego. Podsumowując, stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 17 września 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.