II SA/Po 1146/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania G. P., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany pkt 5 decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. zezwalającej na usunięcie drzew, rosnących na działkach ewidencyjnych 28 i [...], obręb T., G. P. w zakresie działki ewidencyjnej, na której winien być wykonany obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych w zamian za usunięte drzewa. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], Starosta P. zezwolił G. P. na usunięcie 2 szt. drzew, rosnących na działkach ewidencyjnych 28 i [...], obręb T., G. P.. W punkcie 5 decyzji Starosta ustalił termin dokonania nasadzeń rekompensujących ubytek zieleni w środowisku na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], arkusz mapy [...], obręb P., stanowiącej własność G. P. do końca maja 2013 r. Starosta zobowiązał jednocześnie stronę do pisemnego powiadomienia o dokonaniu nasadzeń zastępczych, z podaniem ilości, gatunków, miejsca i terminu posadzenia do końca czerwca 2013 r. Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. G. P. zwróciła się do Starosty [...] o zmianę pkt 5 decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. poprzez nałożenie na wnioskodawcę obowiązku dokonania nasadzeń rekompensujących na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] arkusz mapy 29, stanowiącej własność G. P., w miejsce działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], arkusz mapy [...], obręb P., stanowiącej własność Miasta i G. P., opisanej w pkt 5 przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz G. P. wskazał, że z uwagi na niekorzystne warunki glebowe, nasadzeń dokonano zastępczych dokonano na innej działce niż wskazana w pkt 5 decyzji. Starosta P. decyzją z dnia [...] września 2017 r. odmówił zmiany pkt 5 decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że G. P. dokonała nasadzeń na innej działce niż wskazana w decyzji i nie zwróciła się do Starosty [...] o zmianę decyzji przed upływem terminu na dokonanie nasadzeń. Ponadto Starosta P. wskazał, że nie jest możliwa zmiana decyzji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: "K.p.a."), gdyż z upływem terminu do dokonania nasadzeń zastępczych decyzja wygasła. W odwołaniu od powyższej decyzji G. P. podniosła, że "po stronie wnioskodawcy istnieją szczególne okoliczności takie jak interes społeczny, jak i ważny interes strony, które uzasadniają zastosowanie nadzwyczajnego trybu zmiany decyzji". Burmistrz G. P. stwierdził, że nasadzeń dokonano prawidłowo, "w sposób umożliwiający faktyczną i pełną realizację ochrony przyrody". Samorządowe kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie przytoczyło treść art. 155 K.p.a. podkreślając, że istotą niniejszej sprawy jest ustalenie czy G. P. mogła się zwrócić o zmianę decyzji w trybie przewidzianym powyższym przepisem, w zakresie nałożenia obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, po upływie terminu na dokonanie tego obowiązku. W ocenie Kolegium wniosek strony był spóźniony, a organ I instancji słusznie odmówił zmiany decyzji z tej przyczyny. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych podniesiono, że upływ terminu do dokonania nasadzeń zastępczych powoduje, że decyzja została "skonsumowana", co wyklucza jej zmianę w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak podkreślono, skuteczność wniosku o zmianę terminu wyznaczonego do dokonania nasadzeń następczych zależy od jego złożenia przed upływem wyznaczonego terminu. Po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, co powoduje, że niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 K.p.a. W ocenie Kolegium nie miała znaczenia okoliczność, że G. P. dokonała nasadzeń w innych miejscach niż wynikało to z decyzji Starosty. Wbrew stanowisku strony nie można tych "nasadzeń" uznać za realizację obowiązku wynikającego z decyzji. Żaden przepis prawa nie umożliwia bowiem adresatowi decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, na dokonywanie nasadzeń w innej lokalizacji niż nakazał organ. Jeżeli G. P. stwierdziła, że lokalizacja nasadzeń wynikająca z decyzji Starosty nie była właściwa to mogła zwrócić się o zmianę decyzji jeszcze przed upływem terminu do dokonania nasadzeń zastępczych na działce wskazanej w decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. P. podnosząc zarzut naruszenia: art. 155 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wniosek G. P. o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. w zakresie nałożenia obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych jest spóźniony wobec upływu terminu na ich realizację, co pozostaje, w ocenie skarżącej Gminy, w sprzeczności z istotą złożonego wniosku albowiem Gmina nie domagała się zmiany terminu końcowego wskazanego w decyzji administracyjnej Starosty [...], lecz jedynie zmiany decyzji w zakresie terenu (działki geodezyjnej) na której nasadzenia zostały faktycznie zrealizowane - a zatem w taki sposób, by zapewnić faktyczną i pełną realizacją ochrony przyrody w interesie obywateli, co skutkuje tym, iż w ocenie skarżącej w sprawie objętej skargą zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej - nie obowiązują bowiem przepisy szczególne zakazujące zmiany terenu dokonania nasadzeń, a za uwzględnieniem żądania przemawia zarówno interes skarżącej jak i interes społeczny; art. 77 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnieniu w treści uzasadnienia decyzji czym kierował się organ utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.; art. 7 K.p.a. nakazującego podjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ze szczególnym uwzględnieniem tego, iż G. P. w złożonym wniosku powoływała się na szczególną okoliczności tj. interes społeczny, jak i ważny interes strony, wskazując, iż zmiana działki, na której dokonano w zakreślonym terminie nasadzeń podyktowana była wyłącznie faktyczną i pełną realizacją ochrony przyrody; art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi podtrzymano dotychczasowe stanowisko wyjaśniając dodatkowo, że z treści przepisów ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. nie można było interpretować obowiązku wskazania w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew działek, na których miały nastąpić nasadzenia zastępcze. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty w przedmiocie odmowy zmiany pkt 5 decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. zezwalającej na usunięcie drzew, rosnących na działkach ewidencyjnych [...] i [...], obręb T., G. P. w zakresie działki ewidencyjnej, na której winien być wykonany obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych w zamian za usunięte drzewa. Kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wydano na podstawie art. 155 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Podzielając pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1995 r., III SA 27/95, Baza NSA, należy stwierdzić, że celem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 155 K.p.a.. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zmiana (uchylenie) decyzji w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych, jak i prawidłowych. Zastosowanie tego przepisu do decyzji wadliwych może nastąpić tylko wtedy, gdy wady decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają podstawy do jej wzruszenia przy zastosowaniu innych przepisów kodeksu (np. art. 156 § 1 K.p.a.). Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. – jak to wynika w sposób oczywisty z jego treści – jest możliwe tylko wówczas, gdy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w konkretnej rozpatrywanej sprawie istnieją wymienione wyżej przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracji państwowej. Z powyższego wynika więc, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Skoro celem omawianego przepisu jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie praw i obowiązków, to takie działanie jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do tych praw i obowiązków, które w chwili dokonywania zmiany określa decyzja administracyjna. Wobec tego organ mógłby rozważać zmianę decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i zastąpienie obowiązku uiszczenia opłaty obowiązkiem dokonania nasadzeń rekompensacyjnych, jedynie w takim przypadku gdyby decyzja nie została jeszcze wykonana (gdyby nie wycięto drzew). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi bowiem nie ulega wątpliwości, że strona zrealizowała już swoje uprawnienie i dokonała usunięcia drzew. Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I GSK 1429/11, Baza NSA, zgodnie z którym przepis art. 155 K.p.a. ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany. W tym miejscu należy przywołać także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 września 2014 r., sygn. akt II OSK 522/13, Baza NSA. Zapadł on co prawda w nieco odmiennym stanie faktycznym – bowiem strona wykonała w omawianej sprawie jedynie część decyzji zezwalającej na usunięcie drzew (części drzew jeszcze nie usunięto), jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty mającej zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek realizacji przyznanego uprawnienia. Oba elementy decyzji są ze sobą powiązane w tym sensie, że skorzystanie z przyznanego uprawnienia może nastąpić wyłącznie na warunkach określonych w zezwoleniu. Zatem zrealizowanie uprawnienia do wycięcia drzew wyklucza zmianę określonych w tym zezwoleniu warunków. Skoro zatem w niniejszej sprawie strona dokonała usunięcia drzew słusznie Kolegium uznało, że wnioskowana przez stronę zmiana warunków określonych w zezwoleniu na usunięcie drzew nie jest już możliwa. Raz jeszcze należy przy tym podkreślić, że w trybie art. 155 mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 K.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Sąd podkreśla, że w przypadku ustalenia – co czyni skarżąca w treści skargi, że decyzja zezwalająca na wycinkę drzew była wadliwa w zakresie określenia działki ewidencyjnej, na której miały zostać wykonane powyższe nasadzenia – strona ma możliwość wyeliminowanie takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym, jakim jest tryb nieważności. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.