II OSK 3603/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 99/18 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 99/18 oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] kwietnia 2016 r. T. S.A. w W. zwrócił się do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z przyłączem elektroenergetycznym w G. przy ul. Z. na terenie nieruchomości dz. nr [...] obręb [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta G. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania T. S.A., Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. T. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd wskazał, że spór między stronami w niniejszej sprawie dotyczy kwestii braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, co według organów architektoniczno-budowlanych obu instancji uzasadnia odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do tej kwestii Sąd zaznaczył, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje także prawo do korzystania z dojść i dojazdów łączących teren inwestycji z drogą publiczną. Sąd stwierdził, że działka, na której planowana jest inwestycja (nr [...]), nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – w tym przypadku ul. Z., a jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, dojazd do tej drogi przewidziano przez działkę [...]. Zgodnie z umową najmu z dnia [...] maja 2015 r., którą inwestor przedłożył w toku postępowania odwoławczego, T. zawarł umowę najmu z właścicielką działki nr [...] (teren inwestycji) – H. B. oraz właścicielami działki nr [...] – T. S. i M. S. Przedmiotem umowy najmu jest "część nieruchomości gruntowej o powierzchni 158 metrów kwadratowych, stanowiących część działki niezabudowanej nr [...] wraz z drogą dojazdową przez działkę nr [...] położonych w G. przy ul. Z.". Co do przedmiotowych działek inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z niekwestionowanych ustaleń Wojewody wynika, że działka nr [...] według ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem Bi – jest działką budowlaną i nie ma charakteru drogi wewnętrznej, a jednocześnie na zapewnienie przejazdu przez tę działkę nie została ustanowiona służebność drogowa. Na działce nr [...], co wynika z projektu zagospodarowania terenu, nie przewidziano inwestycji, wobec czego ani złożenie oświadczenia o dysponowaniu tą działką na cele budowlane ani umowa najmu, jak trafnie ocenił Wojewoda, nie zapewnia inwestorowi prawnego dostępu terenu inwestycji (działki nr [...]) do drogi publicznej. W świetle takich ustaleń Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że inwestor nie wykazał, by działka nr [...] posiadała prawny dostęp do drogi publicznej. Działka ta nie ma dostępu bezpośredniego do drogi publicznej – ul. Z. i nie ma prawnego dostępu pośredniego. Działka nr [...], przez którą inwestor zaplanował dojazd do działki nr [...], nie stanowi drogi wewnętrznej - nie jest bowiem działką drogową lecz budowlaną, a ponadto na działce tej nie ustanowiono służebności drogowej zapewniającej w sposób odpowiadający prawu dojazd do działki nr [...]. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła T. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: - art. 35 ust. 4 w związku z ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez nieprawidłowe uznanie, że skarżąca nie zapewniła dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy taki dostęp został zapewniony, - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe uznanie, że wskutek braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej dojść może do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w sytuacji gdy takimi osobami trzecimi są właściciele działki [...], którzy zawarli ze skarżącą umowę najmu, w związku z czym nie sposób twierdzić, aby ich interesy miałyby być naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problemem spornym w rozpatrywanej sprawie jest to, czy działka, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W opinii inwestora – strony skarżącej kasacyjnie – działka nr [...], na której inwestycja ma powstać, ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, gdyż taki dostęp ma sąsiadująca z nią działka nr [...], której część została przez inwestora wynajęta. Z treści umowy najmu "[...]" z dnia [...] maja 2016 r., zawartej pomiędzy T. a właścicielami działek nr [...] i [...], wynika, że przedmiotem najmu jest część nieruchomości gruntowej o powierzchni 158 m², stanowiących część niezabudowanej działki nr [...] wraz z drogą dojazdową przez działkę nr [...]. Organ I instancji nie dysponował tą umową, a do odwołania dołączono jedynie jej pierwszą i ostatnią stronę. Treść całej umowy nie była zatem znana ani organowi odwoławczemu, ani sądom administracyjnym. Z jej przedłożonych do akt fragmentów nie wynika, jakie konkretnie części działek nr [...] i [...] stanowią przedmiot najmu, a na dołączonej do tej umowy mapce jedynie odręcznie naszkicowano teren inwestycji i dojazdu do niej. Okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają zatem na jednoznaczne ustalenie, czy działka, na której ma powstać przedmiotowa inwestycja, ma faktycznie zapewniony dostęp do drogi publicznej. W szczególności nie wiadomo, czy przejazd przez działkę [...] jest w ogóle fizycznie możliwy i przez jaką konkretnie jej część miałby się on odbywać. Trudno bowiem uznać za wystarczająco jednoznaczne i czytelne odręczne zaznaczenie przerywanymi liniami nieregularnego przebiegu "dojazdu do stacji" przez działki nr [...] i [...]. Problematyka, czy przedstawiona przez inwestora umowa najmu przesądza, że teren ma dostęp do drogi publicznej, była już w przeszłości przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1055/12, Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na orzecznictwo NSA, wywodził, że co do zasady możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. NSA podkreślił, że dostęp pośredni jest zapewniony jeżeli odbywa się przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, co wynika wprost z definicji ustawowej. Następnie Sąd ten podniósł, że materiał dowodowy rozpatrywanej wówczas sprawy wskazuje, że działka, przez którą teren inwestycji byłby skomunikowany z drogą publiczną nie stanowi drogi wewnętrznej, a inwestor nie przedłożył aktu poświadczającego ustanowienie służebności drogowej. W wyrażonej w omawianym wyroku opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób uznać, iż przedstawiona przez inwestora umowa najmu przesądza, że teren ma dostęp do drogi publicznej, chociażby z uwagi na to, iż fragment działki, przez którą teren inwestycji miałby mieć dostęp do drogi publicznej nie jest drogą wewnętrzną, nie jest fizycznie wydzieloną drogą. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał wówczas, by dostęp do drogi publicznej poprzez wynajętą działkę sąsiednią był dostępem bezpośrednim. Zgadzając się z przedstawionym w powyższym wyroku NSA stanowiskiem, że dostęp pośredni jest zapewniony jeżeli odbywa się przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej oraz że dany teren nie ma dostępu do drogi publicznej w sytuacji gdy fragment działki, przez którą teren inwestycji miałby mieć dostęp do drogi publicznej nie jest drogą wewnętrzną, ani nie jest fizycznie wydzieloną drogą, stwierdzić należy, że zawarta w niniejszej sprawie umowa najmu części działki nr [...] nie powoduje, iż teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Do takiego stanowiska skłania również fakt, że w razie wypowiedzenia umowy najmu działka inwestycyjna nie będzie miała dostępu do drogi publicznej. Przyjęte w umowie najmu rozwiązanie w swej istocie jest tymczasowe i jako takie nie może być podstawą do udzielenia pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 w związku z ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie uznał, że wskutek braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej dojść może do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w sytuacji gdy takimi osobami trzecimi są właściciele działki [...], którzy zawarli ze skarżącą umowę najmu, w związku z czym nie sposób twierdzić, aby ich interesy miałyby być naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny bowiem w odniesieniu do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stwierdził jedynie, iż przepis ten, podobnie jak § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oznacza, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Mając na względzie powyższe, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 7 czerwca 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.