II SA/Bd 273/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji oddala skargę. Skarżący J. L. pismem z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm., zwanej w skrócie "u.i.d.p.") wystąpił do Urzędu M. [...] o udostępnienie informacji dotyczącej: - kopii wykazu zmian gruntowych z dnia [...] lutego 1991 r. powołanej w piśmie znak G. z dnia [...] września 2016 r., - aktu notarialnego z 2003 r. przenoszącego własność nieruchomości działka [...] przy ul. [...] we [...], - numerów ksiąg wieczystych obejmujących działki nr [...] i 7/2 przy ulicy [...] we [...] poprzez udostępnienie dokumentów do przeglądania w urzędzie oraz skopiowanie powyższych dokumentów i przekazanie ich do rąk własnych wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Prezydent M. [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę w przedmiocie podania numerów ksiąg wieczystych obejmujących działki nr [...] i 7/2 stanowiące własność Gminy M. [...] oraz udostępnienia do przeglądania, skopiowania i przekazania do rąk wnioskodawcy aktu notarialnego z 2003 r. na podstawie którego doszło do przeniesienia własności nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] (Michelin KM 16) na rzecz osoby fizycznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądane informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jednakże ich udostępnienie nie jest możliwe w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na przepisy szczególne, które określają odmienne zasady udzielania informacji publicznej tj. art. 110 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1796 ze zm.), art. 361 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz art. art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z zm.). W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Kolegium podniosło, że organ I instancji nie kwestionuje faktu, że wniosek skarżącego dotyczy informacji o sprawach publicznych. Nie jest to zatem okoliczność sporna. Kolegium podkreśliło, że akt notarialny (dokument, papier na którym go sporządzono) stanowi niewątpliwie nośnik informacji, ocenionych na gruncie tej sprawy z uwagi na przedmiot transakcji, jako informacje publiczne. Numery ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości stanowiących własność Gminy są informacjami publicznymi. Odnośnie udostępnienia skarżącemu aktów notarialnych Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że przeciwko udostępnieniu aktów notarialnych w ramach dostępu do informacji publicznej świadczą przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie. Organ odwoławczy podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r. I OSK 1373/14, że art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie są częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem. Przepisy te stanowią, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Ograniczenie dostępu do aktów notarialnych wynika także z treści art. 361 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wobec tego Kolegium uznało, że akt notarialny jest chroniony w systemie prawa i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Odnośnie żądanych przez skarżącego informacji – numerów ksiąg wieczystych obejmujących działki nr [...] i 7/2 Kolegium zauważyło, że oznaczenie ksiąg wieczystych, w skład której wchodzą określone grunty, jest informacją zawartą w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostę. Zasady dostępu do informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów określa ustawa szczególna - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w art. 24 ust. 3 – 5. Skoro w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne zawarto całościową regulację określającą sposób udostępniania danych z rejestru ewidencji gruntów, a taką daną jest także numer księgi wieczystej nieruchomości, to należy uznać tę ustawę za ustawę szczególną, wyłączającą stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Wobec tego, skoro w sprawie nie było podstaw do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej do żądania udostępnienia aktów notarialnych, to nie było także podstaw do wydania, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej; dla załatwienia wniosku w zakresie objętym orzeczeniem należało poinformować wnioskodawcę o przyczynach niemożności udostępnienia żądanych informacji. W konsekwencji należało uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego J. L. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium ewentualnie o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji Prezydenta M. [...] i zobowiązanie go do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Skarżący zarzucił niewłaściwość składu orzekającego Kolegium ze względu na udział w nim O. K. – G., która podlegała wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. Skarżący podniósł, że ww. doradza spółkom miejskim, udzielając im szeroko rozumianej pomocy prawnej w ramach umowy zlecenia. W spółkach tych funkcję walnego zgromadzenia pełni Prezydent M. [...], który może dzięki temu mieć bezpośredni lub pośredni wpływ na decyzje rad nadzorczych lub zarządów spółek miejskich w zakresie zlecania prac pracownikom zewnętrznym, świadczącym m.in. usługi pomocy prawnej. W tej sytuacji brak wyłączenia O. K.- G. powoduje, że decyzja jest obarczona wadą, która zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkuje nieważnością decyzji. Ponadto skarżący zarzucił bezpodstawne powołanie się na przepisy Prawa o notariacie jako wyłączające możliwość udostępnienia kopii aktu notarialnego. Podniósł, że akt notarialny jest tylko szczególną formą umowy, a brak przepisu prawa, który wyłączałby ujawnienie jakichkolwiek umów cywilnoprawnych zawieranych przez gminy. Zdaniem skarżącego Prawo o notariacie ustala jedynie krąg podmiotów uprawnionych do występowania o wypis z aktu notarialnego, nie wprowadza natomiast zakazu udostępniania kopii wypisu ani nie reguluje, co z uzyskanym wypisem robić ma podmiot będący stroną tej umowy. Przeciwne stanowisko uniemożliwi weryfikację informacji zawartych w poszczególnych paragrafach umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Odnośnie wniosku o udostępnienie kopii wykazu zmian gruntowych i numerów ksiąg wieczystych skarżący wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, a stosownie do ust. 4 tegoż artykułu każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Skarżący podkreślił, że nie występował o dane zastrzeżone w art. 24 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Dodatkowo Kolegium podniosło, że brak było podstaw do wyłączenia ze składu wskazanego w skardze członka Kolegium. Przede wszystkim art. 24 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. dotyczą sytuacji gdy w sprawie rozpoznawanej przez pracownika organu jest on stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązku oraz sytuacji, w której z jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec tego pracownika w stosunku nadrzędności służbowej. Żaden z tych przypadków nie występuje w sprawie, gdyż Prezydent M. [...] jest organem I instancji, a nie stroną postępowania. Ponadto wskazanego członka Kolegium nie łączy z Prezydentem żaden stosunek prawny. Fakt udzielania pomocy prawnej komunalnej spółce prawa handlowego świadczonej w oparciu o umowę zawartą ze spółką i w ramach samodzielnych kompetencji zarządu takiej spółki pozostaje bez wpływu na przedstawioną wyżej ocenę i nie stanowi w żadnej mierze o występowaniu sytuacji mogącej rodzić zarzuty bezstronności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Niezasadny jest zarzut wadliwości decyzji w związku z brakiem wyłączenia jednego z członków składu organu. Zgodnie ze wskazanym w skardze art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Stosownie zaś do art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Te przyczyny wyłączenia obowiązują także członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 k.p.a.). Słusznie jednakże zwraca uwagę Kolegium w odpowiedzi na skargę, że wskazane przez skarżącego przyczyny wyłączenia nie zaistniały w sprawie, jako że w niniejszej sprawie Prezydent M. [...] nie jest stroną postępowania, ale organem I instancji, z którym członek Kolegium nie pozostaje w żadnych bezpośrednich relacjach. W tej sytuacji relacje pomiędzy członkiem składu orzekającego organu odwoławczego a Prezydentem nie są tymi relacjami, które mogą być uwzględniane jako przyczyny wyłączenia członka organu kolegialnego, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 7 k.p.a. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że wydanie decyzji z udziałem osoby, która podlegała wyłączeniu skutkowałby nie stwierdzeniem nieważności, ale stwierdzeniem podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) Odnośnie kwestii merytorycznej w sprawie tj. możliwości udostępnienia aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej należy wskazać, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną - zwykłym pismem. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, którą tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02. LEX nr 78062). Niesporne w sprawie jest, że Prezydent jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Należy jednak zwrócić uwagę, że ustawodawca zobowiązał podmioty określone w art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, co nie oznacza, że zawsze muszą być one udostępnione zarówno co do treści jak i postaci. Akt notarialny w zależności od jego treści może zawierać – lub nie – informację publiczną. Żądany przez wnioskodawcę akt notarialny zawiera informację publiczną, ponieważ dotyczy obrotu mieniem publicznym. Należy mieć jednak na uwadze, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W tym kontekście – jak słusznie wskazał organ - należy zwrócić uwagę na treść art. 110 § 1 i 2 ustawy – Prawo o notariacie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r. (sygn. akt: I OSK 1373/14, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa. NSA zwrócił uwagę, że częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem jest art. 110 § 1 i 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, który w § 1 stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Oznacza to, że zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, iż zamierzał on ograniczyć dostęp do aktów notarialnych. Przy przyjęciu, że dostęp taki mógłby uzyskać każdy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, istnienie normy art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie nie miałoby sensu, a sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego byłaby gorsza, niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie wykładni systemowej należy ponadto wskazać, że dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie – Prawo o notariacie, ale również w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707) i ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520). Akty notarialne są częścią akt będących podstawą wpisu w księdze wieczystej. Wpis ten jest jawny i zgodnie z art. 361 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych każdy może przeglądać księgi wieczyste w obecności pracownika sądu. Jednak akta ksiąg wieczystych, w których znajdują się również akty notarialne może przeglądać tylko osoba mająca interes prawny oraz notariusz (art. 361 ust. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Przepis art. 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne do kręgu osób wskazanych w tym przepisie. Należy w tej sytuacji uznać, że akt notarialny jest chroniony w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Cytowany powyżej pogląd NSA Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. W konsekwencji oznacza to, że decyzja Kolegium, która także w pełni odzwierciedla powyższe stanowisko - nie narusza prawa. Nie oznacza to jednak braku możliwości społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania mieniem publicznym. Informacja o treści umowy o przeniesieniu własności nieruchomości, wskazanej we wniosku przez skarżącego podlega udostępnieniu, jednakże nie może się to dokonać w drodze przekazania skarżącemu kopii aktu notarialnego. Sporządzenie tego rodzaju kopii w istocie prowadziłoby do obejścia ww. przepisów, w tym art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie, które w sposób systemowy chronią dostęp do aktów notarialnych. Odnośnie kwestii udostępnienia numerów ksiąg wieczystych obejmujących działki nr [...] i 7/2 (we [...]) słusznie Kolegium zauważyło, że oznaczenie ksiąg wieczystych, w skład której wchodzą określone grunty, jest informacją zawartą w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostę. W przedmiotowej sprawie nie jest istotna wskazywana przez skarżącego zasada jawności informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), lecz to, że Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje w art. 24 odrębne względem ustawy o dostępie do informacji publicznych zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, m.in. odrębne zasady dostępu do tych danych, które zostały wskazane w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (wskazanie konkretnego kręgu osób uprawnionych do dostępu do danych, konieczność wykazania się w pewnych przypadkach interesem prawnym). Samo istnienie owej odrębności wyłącza zatem możliwość stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), a tym samym możliwość rozpatrzenia wniosku skarżącego w oparciu o przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wyłącza to natomiast prawa skarżącego do złożenia wniosku o udostępnienie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, który winien być rozpatrzony w oparciu o przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W tej sytuacji zgodna z prawem jest ocena Kolegium, iż wobec braku możliwości stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym przepisów będących podstawą do wydania decyzji odmownej o udostępnieniu informacji publicznej, konieczne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Sąd oddalił skargę