VII SA/Wa 1767/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z decyzją oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (dalej: P.b.), nałożył na [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej również: [...] lub Spółka) obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] – w terminie 90 dni od doręczenia decyzji - czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonywanych robót budowlanych przy budowie słupów niskiego napięcia, usytuowanych na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] zrealizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...], znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 555/14 oddalił skargę [...] na powołaną decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3354/14 oddalił skargę kasacyjną Spółki od powołanego wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia [...] września 2014 r. [...] nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 5 P.b., nakazał Spółce doprowadzenie inwestycji, tj. budowy linii energetycznej NN napowietrznej oraz przyłącza kablowego przy ul. [...] w [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z decyzją Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...]. [...], reprezentowana przez radcę prawnego, odwołała się od decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. do WINB. WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nie zostały przez [...] wykonane, czego nie neguje również sama odwołująca się. Przywoławszy następnie treść art. 51 ust. 5 P.b., WINB wywiódł, że w przypadku niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., organ nadzoru budowanego ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (w przedmiotowej sprawie – do stanu zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę). Organ drugiej instancji podkreślił, że decyzja wydawana w oparciu o art. 51 ust. 5 P.b. ma charakter związany. Zauważył również, że [...] dysponowała znaczną i wystarczającą ilością czasu na podjęcie stosownych działań w celu sporządzenia żądanego projektu budowlanego zamiennego i przedłożenia go do PINB, czego nie uczyniła ani do dnia rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, ani na etapie wniesienia odwołania. WINB nadmienił przy tym, że w międzyczasie PINB dwukrotnie zwracał się do [...] o przedłożenie żądanej dokumentacji. Dalej organ odwoławczy wywiódł, że Sądy administracyjne pierwszej i drugiej instancji przesądziły o prawidłowości decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], zobowiązującej Spółkę do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Następnie zaś, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji stwierdził, że w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie doszło do naruszenia ani przepisów postepowania, ani przepisów prawa materialnego. WINB wyjaśnił też, że organ wyznacza termin wykonania obowiązku jedynie w sytuacji, gdy wnika to wprost z treści przepisu, na podstawie którego rozstrzygano w sprawie. O ile natomiast w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jest mowa o tym, że organ jest zobowiązany do wyznaczenia terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, to art. 51 ust. 5 P.b. nie przewiduje takiej możliwości. Reasumując, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia, bądź zmiany zaskarżonej decyzji PINB. [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, mające istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 P.b. (skarżąca omyłkowo wskazała, zamiast art. 51 ust. 5 P.b., art. 51 ust. 1 pkt 5; ponieważ art. 51 P.b. nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, Sąd przyjął, że intencją strony było wpisanie art. 51 ust. 5 P.b., który stanowił materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji) poprzez nałożenie obowiązku bez podstawy, jak i nieokreślenie terminu, w jakim ma on być wykonany; 2. art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co do określenia, czy faktycznie zachodzi konieczność doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z decyzją z 1994 r. w sytuacji, gdy zachodzą wątpliwości, co do stanu faktycznego np. w zakresie, czy ze słupa jest realizowane przyłącze do działki nr ew. [...], oraz czy w dacie wydania decyzji słupy znajdowały się w pasie ul. [...]; zaniechanie porównania map powykonawczych z mapą do celów projektowych w celu wskazania zakresu odstępstwa; braku ustalenia, czy było prowadzone ustalenie granic/nastąpiła zmiana w ewidencji granic w stosunku do roku 1994. Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracji; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] (dalej: PINB) z dnia [...] kwietnia 2017 r. stanowił art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana również, jako P.b.). Zgodnie z nim w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosownie do wskazanego w powołanym przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jak wynika z akt sprawy zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organ pierwszej instancji zostały poprzedzone decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Otóż WINB, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2013 r. nakładającą obowiązek przestawienia projektu budowlanego zamiennego i w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. nałożył na [...] S.A. z siedzibą w [...] obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] – w terminie 90 dni - czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych przy budowie słupów niskiego napięcia, usytuowanych na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...]. Jak wywiedziono w części sprawozdawczej uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 555/14 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3354/14 oddalił skargę kasacyjną [...] S.A. z siedziba w [...] od wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 września 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odwoławszy się do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również, jako P.p.s.a.), stwierdził, że tak organy administracji, jak i Sąd, nie mogły orzec w oparciu o inną podstawę materialnoprawną niż wskazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1412/13, ani nie mogły czynić nowych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie natomiast stwierdził, że "(...) nie można zgodzić się z zarzutem skargi, iż organ nie wykazał, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ odwoławczy (...) ustalił, że linię energetyczną na odcinku 1-4 wykonano bez uzgodnienia, co stanowiło wypełnienie ww. przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane [...]". Wobec powyższego trzeba stwierdzić, że tak okoliczność wykonania robót budowlanych - przy budowie słupów niskiego napięcia, usytuowanych na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] - z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...], jak i zakres stwierdzonego odstępstwa, zostały już rozstrzygnięte w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, a ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu tego wyroku – mocą art. 153 P.p.s.a. – wiązała zarówno organ wydający decyzją na podstawie art. 51 ust. 5 P.b., jak i Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę. Zatem tak organy administracji, jak i Sąd, nie mogły ani kwestionować podstawy materialnoprawnej (art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.) decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], ani podważać, w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 P.b., ustaleń faktycznych, które legły u podstaw ostatecznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika natomiast, że organ nadzoru budowalnego ustalił, w oparciu o zleconą inwentaryzację architektoniczno-budowlaną oraz mapę do celów projektowych przedłożoną przez inwestora, iż linię energetyczną na odcinku 1 – 4 wykonano bez uzgodnienia. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że obowiązek przedłożenia powykonawczej inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz oceną techniczną słupów niskiego napięcia usytuowanych na działce nr [...] obr. [...] w [...] miał służyć ustaleniu, czy inwestycja zlokalizowana na wymienionej nieruchomości powstała zgodnie z zatwierdzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektem budowlanym. WINB zaznaczył, że dokumentacja budowlana została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, zatem podawanie w wątpliwość prawdziwości ustaleń dotyczących posadowienia przedmiotowych słupów jest bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, dalej należy podkreślić, że decyzje wydane w przedmiotowej sprawie stanowiły wyłącznie konsekwencję niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego na [...] S.A. z siedzibą w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. Organy nadzoru budowlanego, rozstrzygając na podstawie art. 51 ust. 5 P.b., nie były zatem uprawnione do "wkroczenia" w zakres ustaleń faktycznych i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej rzeczoną decyzją. Dlatego pozbawione podstaw są zarzuty, w ramach których skarżąca wywodzi naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., polegające na niedokonaniu ustaleń faktycznych, co do tego, czy faktycznie zachodzi konieczność doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z decyzją z 1994 r., w sytuacji, gdy zdaniem skarżącej, zachodzą wątpliwości, co do stanu faktycznego w tym zakresie, a także, co do tego, czy ze słupa jest zrealizowane przyłącze do działki nr ew. [...], oraz czy w dacie wydawania decyzji słupy znajdowały się w pasie ul. [...]. Organy nadzoru budowlanego, wbrew oczekiwaniu skarżącej, nie miały także obowiązku dokonywać ustaleń w zakresie prawidłowości geodezyjnego wyznaczenia granic działki oraz rozstrzygać wątpliwości, co do rozbieżności pomiędzy mapami geodezyjnymi z lat dziewięćdziesiątych i późniejszymi. Wywiedziony powyżej charakter decyzji wydawanej w trybie art. 51 ust. 5 P.b., jako stanowiącej konsekwencję niewykonania obowiązków nałożonych ostateczną decyzją, podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., skutkował uznaniem za nieuzasadniony również zarzutu naruszenia prawa materialnego. Okoliczność zaistnienia, jak i zakres istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...], zostały bowiem rozstrzygnięcie w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i przesądzone w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt sygn. akt VII SA/Wa 1412/13 i z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 555/14. Wskazany przepis nie miał natomiast zastosowania w sprawie zakończonej decyzją zaskarżoną w przedmiotowej sprawie. Stąd nie mogło dojść do jego naruszenia. Skoro natomiast akta sprawy nie pozostawiają wątpliwości, co do tego, że [...] S.A. z siedzibą w [...] nie wykonała obowiązku określonego w ostatecznej decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], to nie doszło także do naruszenia art. 51 ust. 5 P.b. (omyłkowo oznaczonego w treści skargi, jako art. 51 ust. 1 pkt 5). Organ nadzoru budowalnego był bowiem zobowiązany do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę. Wbrew stanowisku skarżącej o wadliwości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie świadczy też omyłkowe oznaczenie przedmiotowej linii elektrycznej, jako NN (najwyższego napięcia). Akta sprawy, w tym znajdująca się w nich inwentaryzacja architektoniczno-budowlana, nie pozostawiają bowiem wątpliwości, co do tego, że postępowanie dotyczyło linii energetycznej niskiego napięcia (0,4 kV), czyli nN. Trafnie też zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 51 ust. 5 P.b., inaczej niż art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nie daje podstawy do wyznaczenia terminu wykonania obowiązku. Kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie dała zatem podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.