VII SA/Wa 964/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1 oraz art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2993 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta L., udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi w ciągu drogi krajowej do węzła drogowego "D." obwodnicy miasta L. w ciągu dróg ekspresowych [...], [...] i [...] wraz z obiektami inżynierskimi, drogowymi obsługującymi, ścieżką rowerową, ciągami pieszymi oraz przebudową cieków i urządzeń kolidujących, odwodnieniem, oświetleniem i sygnalizacją świetlną. K. R. w piśmie z dnia 21 marca 2017 r., skierowanym do Wojewody L., zwrócił się z prośbą o wydanie decyzji o wywłaszczeniu jego nieruchomości przy ul. J.(dawna ul. P w związku z przeprowadzoną inwestycją pn. Budowa drogi ekspresowej dojazdowej do węzła drogowego "D." obwodnicy miasta L. w ciągu dróg ekspresowych [...], [...], [...] (odcinek od skrzyżowania Al. S. z al. W. do granic Miasta. Wnoszący podanie odwołał się do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i zwrócił się do Wojewody o spowodowanie wydania decyzji o wywłaszczeniu jego nieruchomości. Wojewoda [...] w piśmie z dnia 5 maja 2017 r. wyjaśnił K. R. warunki, pod jakimi dopuszczane jest wywłaszczenie nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał także, że nieruchomości wymienione w piśmie z dnia 21 marca 2017 r. nie były objęte decyzją z dnia [...] grudnia nr [...]. Przedstawił również, na jakich zasadach następuje nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w oparciu o przepisy ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jednocześnie organ administracji zwrócił się do K. R. o sprecyzowanie żądania zawartego w piśmie z dnia 21 marca 201 r. poprzez jednoznaczne określenie: a. czy żąda wywłaszczenia nieruchomości nową decyzją administracyjną, b. czy żąda zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w taki sposób, aby objęła ona jego nieruchomości, c. czy żąda stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w oparciu o jedną z przesłanek określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, d. czy żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w oparciu o jedną z przesłanek określonych w art. 145, art. 145a, art. 145b Kodeksu postępowania administracyjnego, e. czy żąda nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości, gdyż dalsze prawidłowe korzystanie z niej w sposób dotychczasowy, albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, nie jest możliwe, f. czy żąda wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia lub ograniczenia praw do nieruchomości, g. czy składa inne żądanie – organ zobowiązał do wskazania trybu, z podaniem podstawy prawnej. K. R., w odpowiedzi na pismo z dnia 5 maja 2017 r., w piśmie z dnia 15 maja 2017 r. stwierdził, że ponownie zwraca się z prośbą o zmianę wydanej decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w taki sposób aby obejmowała wywłaszczenie jego nieruchomości przy ul. J. (dawna ul. P.) w związku z przeprowadzoną inwestycją pn. Budowa drogi ekspresowej dojazdowej do węzła drogowego "D." obwodnicy miasta L. w ciągu dróg ekspresowych [...], [...], [...] odcinek od skrzyżowania Al. S. z Al. W. do granic Miasta. Jednocześnie K. R. przedstawił dodatkowe dokumenty, świadczące jego zdaniem o tym, że należące do niego działki były terenem budowy i powinny zostać przejęte pod przedmiotową inwestycję. Przedstawiając dodatkowe dowody, skarżący wniósł o wywłaszczenie jego nieruchomości. Wojewoda [...] w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o udzielenie informacji, czy wyraża zgodę na zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Do pisma dołączył kopię wniosku K. R. wraz z aktami. Prezydent Miasta L. w piśmie z dnia 3 lipca 2017 r. poinformował, że nie wyraża zgody na zmianę wyżej wymienionej decyzji. Nadmienił, że inwestycja została zakończona w 2014 r. oraz uzyskano pozwolenie na jej użytkowanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], na podstawie m.in. art. 155 K.p.a. oraz art. 11f ust. 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odmówił zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. K. R. złożył odwołanie od wskazanej decyzji. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przedstawił zasady, na jakich w trybie art. 155 K.p.a., może dojść do zmiany decyzji ostatecznej. Dalej przywołał treść art. 11f ust. 8 ustaw o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wymaga zgody strony, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak skonstatował organ odwoławczy, ponieważ Prezydent Miasta L. nie wyraził zgody na zamianę decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], nie było możliwości uwzględnienia wniosku K. R.. Minister jako niezasadne ocenił zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zaznaczył w szczególności, że wskazywane przez odwołującego się błędy w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. Podkreślił, że w postępowaniu tym nie mogły być także rozważane kwestie dotyczące okoliczności realizacji przedmiotowej inwestycji. Nadmienił, że właściwym w sprawie prowadzonych robót budowlanych jest organ nadzoru budowlanego. K. R., reprezentowany przez radców prawnych, zaskarżył decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nierozważanie w ogóle wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności projektowanego i uzgodnionego przebiegu linii rozgraniczających inwestycji realizowanej przez Prezydenta Miasta L. w postaci budowy drogi [...], [...] i [...] oraz wykonania robót budowlanych na nieruchomości skarżącego bez jakiegokolwiek tytułu prawnego oraz poprzez wadliwe interpretowanie wniosku skarżącego w taki sposób, który nie uwzględniał całości dowodów i twierdzeń dotyczących jego naruszonego interesu z powodu niewywłaszczenia nieruchomości; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 13 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie i brak rozważenia możliwego rażącego naruszenia prawa przy okazji wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz niewywłaszczenie działek skarżącego (nr [...] i nr [...]). Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; 2. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik substytucyjny, który reprezentował skarżącego na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r., poprał zarzuty i wnioski skargi. Oświadczył, że postępowanie przed sądem cywilnym jest w toku i dotyczy wszystkich trzech działek należących do skarżącego. Skarżący oświadczył natomiast, że nie składał innych żądań i wniosków dotyczących postępowania administracyjnego. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, to ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie (tak też np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 578/14. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wątpliwości, co do treści żądania, wniosek wszczynający postępowanie administracyjne stanowi zatem podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. W judykaturze zaznacza się przy tym, że czynnościom organu zmierzającym do ustalenia treści żądania powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1004/05. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przeciwnym razie może dojść do naruszenia art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także do naruszenia art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia żadnego z powołanych przepisów. Po złożeniu przez skarżącego pisma ("prośby") z dnia 21 marca 2017 r. organ pierwszej instancji podjął prawidłowe działania w celu ustalenia rzeczywistej treści żądania K. R.. W piśmie z dnia 5 maja 2017 r., opisanym w części sprawozdawczej uzasadnienia, nie tylko zobowiązał skarżącego do sprecyzowania wniosku, ale także w pełni wywiązał się z obowiązku informacyjnego, wynikającego z art. 9 K.p.a. Wojewoda L. wyjaśnił, na jakich zasadach następuje wywłaszczenie nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także jakie są skutki prawnorzeczowe wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Udzielił ponadto dodatkowych informacji dotyczących działek ewidencyjnych wskazanych przez K. R. w piśmie z dnia 21 marca 2017 r. Wskazał także skarżącemu sześć możliwości doprecyzowania wniosku, dopuszczając także samodzielne określenie przez niego innej jeszcze treści żądania. K. R. sprecyzował wniosek w piśmie z dnia 15 maja 2017 r., jednoznacznie stwierdziwszy, że domaga się zmiany decyzji Wojewody L. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w taki sposób, aby obejmowała wywłaszczenie jego nieruchomości. Tym samym skarżący zdeterminował rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, jako sprawę w przedmiocie zmiany powołanej decyzji Wojewody L.. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło więc ani do naruszenia powołanych wyżej art. 7 i art. 9 K.p.a., ani do naruszenia pozostałych wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 140 K.p.a. Wbrew zarzutowi skargi, wniosek K. R. został prawidłowo zinterpretowany przez organy administracji. Na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. skarżący oświadczył zaś, że nie składał innych żądań dotyczących postępowania administracyjnego. Wobec jednoznacznie określonej przez stronę treści żądania, organ administracji nie były uprawnione do weryfikacji ostatecznej decyzji Wojewody L. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] pod kątem wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a., bądź poprzedzającego tę decyzją postępowania pod kątem wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 K.p.a. Poza zakresem przedmiotowego postępowania pozostawały także kwestie dotyczące prawidłowości ustalenia przebiegu linii rozgraniczających w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., a także kwestie dotyczące realizacji inwestycji drogowej w oparciu o tę decyzję lub z jej naruszeniem oraz kwestie dotyczące odszkodowania za nieruchomość. W sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji nie miały również zastosowania ani art. 12, ani art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana również, jako "specustawa drogowa"). Mając powyższe na względzie, dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie natomiast do treści art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której zmiany domagał się skarżący, został złożony przez Prezydenta Miasta L.. Ten zaś, w odpowiedzi na pismo Wojewody L. z dnia 12 czerwca 2017 r., jednoznacznie stwierdził (w piśmie z dnia 3 lipca 2017 r.), że nie wyraża zgody na zmianę decyzji. W opisanej sytuacji Wojewoda L. nie mógł wydać decyzji zgodnej z żądaniem K. R.. Trafnie więc odmówił uwzględniania jego wniosku, a Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie dała zatem podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.