II SA/Po 305/18

Dnia 24 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu T. G. od decyzji Wojewody z dnia [...] [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania Gminy P. od decyzji Starosty [...] z [...] 2017 r., znak [...], ustalającej odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka numer [...] o pow. [...] ha, obr. P., gm. P., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że ww. decyzją z [...] 2017 r. Starosta S. ustalił odszkodowanie w wysokości 324.900 na rzecz M. M. za przedmiotową nieruchomość nr [...], przejętej na własność Gminy P. na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z [...] 2003 r., znak [...] zatwierdzającej projekt podziału działki numer [...]. Gmina P. odwołała się od tej decyzji zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 130 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej: u.g.n.) poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość wyłącznie w oparciu o operat szacunkowy, który sporządzono bez przeprowadzenia rzetelnej analizy lokalnego rynku nieruchomości. Zarzucono też naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonej decyzji prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego w kwestii dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania. Podniesiono, że biegły przy analizie rynku nieruchomości drogowych odnotował jedynie 2 transakcje sprzedaży nieruchomości drogowych: L. - dz. o pow. [...] m2 za cenę [...] zł/m2 oraz S. – dz. o pow. [...] m2 za cenę [...] zł/m2. Nie przywołał transakcji z terenu gminy P.. Tymczasem mocą aktu notarialnego nr [...] z 12 maja 2016 r. Gmina P. nabyła od osoby prywatnej grunt o pow. [...] ha przeznaczony pod drogę publiczną za cenę [...] zł/m2. Podano, że w analizowanym okresie do wyceny przyjęto 21 transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod tereny rekreacyjne, o cenie min. [...] zł/m2 i maks. [...] zł/m2. W zestawieniu brakuje nieruchomości rolnych, które też znajdują się w sąsiedztwie drogi. Zdaniem Gminy z operatu wynika, że rzeczoznawca przeprowadził badanie jedynie rynku lokalnego, pomijając rynek regionalny. Ograniczył się do stwierdzenia, że na lokalnym rynku (pow. słupecki) brak jest odpowiedniej ilości transakcji nieruchomości drogowych. Gmina wyraziła też wątpliwości co do dużego zróżnicowania powierzchni nieruchomości o przeznaczeniu rekreacyjnym, dobranych do porównań, w sytuacji gdy nieruchomość objęta wyceną posiada pow. [...] m2 . Istotną zaś przesłanką wpływającą na wartość nieruchomości jest jej wielkość, jako "inna cecha", o której mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n., w sytuacji gdy porównujemy nieruchomości o różnym sposobie użytkowania. Wielkość nieruchomości drogowych, będących przedmiotem porównań takiego wpływu już nie ma, bowiem sposób użytkowania jest ten sam. Reasumując Gmina uznała, że brak rzetelnej analizy rynku lokalnego (pominięcie np. nieruchomości drogowej w m. P., gm. P.) oraz brak analizy rynku regionalnego spowodowały, że rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Taki sposób wyceny wypacza oszacowanie wartości nieruchomości drogowej. Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia Wojewoda wskazał, że decyzją z [...] 2003 r. znak [...] Wójt Gminy P. na wniosek M. M. zatwierdził projekt podziału należącej do niej nieruchomości nr [...] o pow. [...] ha, położonej w P.. Powstała m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczona na "teren urządzeń komunikacji (droga)". Podział nastąpił zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa letniskowego "[...]" w P. (uchwała Nr [...] Rady Gminy P. z 6.07.1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa letniskowego "[...]" w P., Dz. U. Woj. Wlkp. Nr 54 poz. 1157). Na skutek wniosku M. M. o ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną w dniu 29 stycznia 2014 r. Starosta S. wydał decyzję odmowną, która decyzją z [...] 2014 r. Wojewody została uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody nie budzi wątpliwości wydzielenie działki nr [...] po drogę publiczną, którą w decyzji podziałowej oznaczono jako teren urządzeń komunikacyjnych, a podziału dokonano zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (teren o symbolu K-D - tereny urządzeń komunikacji - drogi, a ściśle: droga dojazdowa). Art. 98 ust. 1 u.g.n stosuje się wyłącznie do dróg publicznych, przy czym przepis ten dotyczy terenów przeznaczonych pod drogi publiczne, które w dacie zatwierdzenia podziału nie muszą być zaliczone w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Kwestia przyznania odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną nie wymaga ujawnienia prawa własności jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Wpis ten ma jedynie charakter deklaratoryjny. Dlatego M. M. należy się odszkodowanie za tę działkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 530/14 oddalił skargę Gminy P. na powyższą decyzję. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 907/15 oddalił skargę kasacyjną Gminy P. od ww. wyroku WSA. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta S. powołał rzeczoznawcę majątkowego L. K. zlecając mu określenie wartości działki nr [...]. W dniu 5 września 2017 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której przedstawiciel Gminy P. zakwestionował sporządzoną wycenę. Wskazał, że odnosi się ona do nieruchomości z prawem zabudowy, a nie do nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca podał tylko transakcje dotyczące nieruchomości rekreacyjnych z prawem zabudowy. Brak zaś transakcji odnoszących się do nieruchomości przyległych tj. nieruchomości rolnych. Biegły odnosząc się do tych uwag wyjaśnił, że ilość transakcji dotyczących gruntów pod drogi była zbyt mała, aby mógł je wykorzystać do sporządzenia wyceny. Na wizji lokalnej stwierdził, że działka znajduje się w otoczeniu działek rekreacyjnych niezabudowanych i dlatego do analizy przyjął do porównania działki rekreacyjne, zgodnie z § 36 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie). Wojewoda wyjaśnił, że zmianie uległ podmiot, na rzecz którego powinno zostać ustalone odszkodowanie. Z odpisu skróconego aktu zgonu z [...] 2017 r. Urzędu Stanu Cywilnego w P. wynika, że M. M. zmarła [...] 2017 r. Oznacza to, że decyzję organu I instancji wydano wobec osoby nieżyjącej. W piśmie z 14 grudnia 2017 r. pełnomocnik M. M. wskazał, że mocą umowy darowizny z 17 lutego 2017 r. (akt notarialny rep. A. nr [...]) M. M. dokonała na rzecz swej siostry T. G. darowizny wszelkich przysługujących jej roszczeń dotyczących działki nr [...], na co T. G. wyraziła zgodę darowiznę przyjmując. Jednocześnie adw. R. P. przedłożył pełnomocnictwo udzielone mu przez T. G.. Błędne skierowanie decyzji do strony nieżyjącej już w dacie wydawania tejże decyzji może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W sytuacji zbiegu trybu odwoławczego oraz trybu nadzwyczajnego pierwszeństwo ma tryb odwoławczy. Skoro w sprawie wniesiono odwołanie, to organ odwoławczy ma obowiązek wydać decyzję w oparciu o art. 138 k.p.a. Zatem w miejsce zmarłej M. M. jako uprawniona z tytułu darowizny z 14 lutego 2017 r. do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych dot. działki nr [...] uprawniona jest T. G.. Wojewoda przywołał art. 98 u.g.n. i wyjaśnił, że należało ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu. Wojewoda przypomniał, że WSA w Poznaniu w wyroku z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 530/14 uznał, że organ II instancji trafnie wskazał, że spełnione zostały przesłanki, od których zależy ustalenie odszkodowania za grunt przejęty przez drogę. Stanowisko to podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 907/15. Organ odwoławczy zaznaczył, że tylko kwestia wysokości odszkodowania za wydzielony grunt pod drogę jest aktualnie przedmiotem sporu. Przywołał treść art. 98 ust. 3 i art. 131 u.g.n. zaznaczając, że postępowanie poprzedziła próba negocjacji co do wysokości odszkodowania zainicjowana przez byłą właścicielkę. Gmina P. do negocjacji nie przystąpiła wskazując, że nie nabyła i nie jest zobowiązana do nabycia własności działki [...], gdyż nieruchomość ta nie stanowi drogi publicznej. Wojewoda uznał, że przesłankę przeprowadzenia rokowań spełniono, a więc strona mogła dochodzić należnego jej odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda, po weryfikacji operatu szacunkowego szacującego wartość działki nr [...] uznał, że nie jest on wiarygodnym dowodem i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Wskazał, że z ustaleń biegłego wynika, że na lokalnym rynku brak odpowiedniej ilości transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości drogowych. W konsekwencji biegły uznał, że zachodzi konieczność dokonania wyceny w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, tj. nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę rekreacyjną. Biegły po przeanalizowaniu transakcji z rynku lokalnego, obejmującego obszar gminy P. i O. , odnotował na terenie tych gmin kilkanaście transakcji nieruchomościami o takim przeznaczeniu. Wojewoda wskazał, że pojęcie "rynek lokalny" oraz "rynek regionalny" nie są sprecyzowane w u.g.n. i w rozporządzeniu, a w orzecznictwie przyjmuje się, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w tej sytuacji w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 1 ustawy o samorządzie województwa. Z regulacji tych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Dlatego zdaniem Wojewody rzeczoznawca błędnie ograniczył poszukiwania nieruchomości drogowych jedynie do obszaru powiatu słupeckiego tj. do obszaru rynku lokalnego. Uchybienie to doprowadziło do przedwczesnego uznania przez biegłego, że koniecznym jest dokonanie wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko zaś brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym i regionalnym umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał prymat zastosowania. Organ II instancji doprecyzował, że biegły powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości drogowych nie tylko z rynku lokalnego (gminnego i powiatowego), ale i z rynku regionalnego, czyli z terenu województwa, w którym położona jest nieruchomość lub większa jej część. Taki obowiązek biegłego wynika z konieczności interpretacji § 36 ust. 4 i ust. 2 rozporządzenia. Ustalony porządek określania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to biegły dokonujący wyceny winien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Zatem organ I instancji akceptując błędne ustalenia biegłego naruszył § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie też art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. Biegły nie odniósł się do zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Zgodnie z rzeczoną zasadą w wycenie nieruchomości przyjmuje się takie parametry nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. Zastosowanie lub też brak zastosowania zasady korzyści powinno znaleźć swe odzwierciedlenie w operacie szacunkowym, a także w decyzji administracyjnej określającej odszkodowanie. Brak w operacie szacunkowym stwierdzenia, czy cel wywłaszczenia powoduje, bądź też nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości świadczy o wadliwości sporządzonej opinii. Dalej organ II instancji stwierdził, że w operacie, w części opisującej wybór podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, biegły błędnie powołał się na przepis § 28 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości dotyczący wyceny nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste oraz aktualizacji opłat z tego tytułu. Przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej wycenie, gdyż nie dotyczy ona gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste, czy też aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Wojewoda wskazał też, że część operatu szacunkowego opisująca metody szacowania wartości nieruchomości w ramach podejścia porównawczego jest wewnętrznie sprzeczna. Biegły wskazuje najpierw, że "wnikliwa analiza rynku pozwoliła na zastosowanie metody porównywania parami", by dalej podać, że "wnikliwa analiza rynku (w przypadku działek niezabudowanych) pozwoliła na zastosowanie metody korygowania ceny średniej". W zdaniu kolejnym opisał metodologię wyceny stosowaną w metodzie porównywania parami. Ostatecznie stwierdził zaś, że wartość nieruchomości oszacowano metodą korygowania ceny średniej. Odnośnie zarzutu dotyczącego powierzchni nieruchomości dobranych do porównań organ odwoławczy stwierdził, że analiza operatu szacunkowego istotnie wskazuje na duże rozbieżności co do powierzchni nieruchomości o przeznaczeniu rekreacyjnym dobranych do porównań (pomiędzy [...] a [...] m2). Przy wycenie gruntów komunikacyjnych cecha powierzchnia nie stanowi istotnego atrybutu cenotwórczego. Na rynku nieruchomości komunikacyjnych powierzchnia nie jest niezależnym atrybutem świadczącym o walorach nieruchomości. W przeciwieństwie do nabywcy prywatnego, który zaoferuje prywatnemu zbywcy wyższą cenę za nabywaną nieruchomość mającą dogodne cechy takie jak: powierzchnia, kształt, walory użytkowe, możliwości inwestycyjne, gdyż w ten sposób może wykorzystać daną nieruchomość w różny sposób, dla podmiotu publicznego, który ma wybudować na danym gruncie drogę nie ma w istocie znaczenia jaka jest powierzchnia tego gruntu, bowiem bez względu na jej powierzchnię taka nieruchomość przydatna jest jedynie na cel komunikacyjny. W odniesieniu do nieruchomości, które nie mają przeznaczenia drogowego, cecha powierzchnia może stanowić ważny element cenotwórczy. Nie jest on jedynym, ani też najistotniejszym elementem cenotwórczym, więc jego wpływ na cenę konkretnej nieruchomości może być różny. Ponadto szacowana wartość nieruchomości korygowana jest za pomocą dobranych przez biegłego atrybutów korygujących. Ponadto Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 132 ust. 5 u.g.n. podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinien być Wójt Gminy P., a nie Gmina P.. Wojewoda wskazując dlaczego nie wydał decyzji reformatoryjnej podał, że w sprawach odszkodowawczych operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania w zakresie wysokości należnego odszkodowania i dlatego należy im zagwarantować prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Nakazał przy tym, by organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego uwzględniającego okoliczności podane w niniejszym rozstrzygnięciu. Wnosząc sprzeciw od powyższej decyzji T. G. zarzuciła Wojewodzie bezzasadne nakazanie zbadania biegłemu transakcji stanowiących podstawę wyceny z obszaru woj. wielkopolskiego. Powołała się na wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2546/13, którym zaakceptowano sytuację, w której ze względu brak na terenie całego powiatu podobnych transakcji, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, określono wartość nieruchomości biorąc pod uwagę nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Wskazano, że rynek regionalny dotyczy całego województwa i wykorzystanie tego typu transakcji miałoby sens tylko w przypadku, gdyby chodziło o drogi innej kategorii (drogi wojewódzkie lub krajowe). Stwierdzono, że biegły nie ma obowiązku rozszerzania badanego rynku "w nieskończoność", aż do znalezienia jakichkolwiek transakcji drogowych. Wnosząca sprzeciw podniosła też, że Wojewoda wykazane uchybienia mógł usunąć w trybie art. 136 k.p.a., w zakresie uprawnień merytorycznych i reformatoryjnych. Dotyczy to: niezastosowania zasady korzyści (biegły de facto zastosował tę zasadę odnosząc się do nieruchomości przyległych, jedynie nie nazwał tego wprost "zastosowaniem zasady korzyści"), wyjaśnienia powołania się na przepis rozporządzenia dotyczący użytkowania wieczystego lub rzekomych rozbieżności pomiędzy zastosowanymi metodami wyceny, omyłkowego wskazania Gminy P. zamiast Wójta Gminy P.. W związku z powyższym T. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: u.p.z.p.) okazał się niezasadny i dlatego Sąd go oddalił na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która nakazuje do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych po tej dacie stosować przepisy w brzmieniu zmienionym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tejże ustawy zmieniającej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Przepisy p.p.s.a. w nowym brzmieniu wprowadziły instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. W myśl art. 64a p.p.s.a. po zmianach od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. w nowym brzmieniu sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a. w nowym brzmieniu, wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. określa jasno, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powołane przepisy na względzie, stwierdziwszy, że sprzeciw w niniejszej sprawie został wniesiony w ustawowym terminie, Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w warunkach niniejszej sprawy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Na wstępie zważyć należy, że wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2018 r. Wojewoda obowiązany był stosować przepisy K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej wyżej powołaną ustawą. Przepis przejściowy tej ustawy – art. 16 określił bowiem, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n k.p.a. ustawy zmienianej w art. 1 (dot. mediacji). Ma to o tyle znaczenie, że zasadniczej zmianie poprzez niniejszą ustawę nowelizującą k.p.a. i inne ustawy uległy przepisy art. 138 (dodano § 2a i § 2b) oraz art. 136 (zmiana brzmienia i wyodrębnienie § 1-4). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie takie powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 27 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją II-instancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasatoryjnej. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy na wstępie wyjaśnić, że spór w sprawie zogniskował się wokół kwestii wysokości odszkodowania za grunt (działkę nr [...] w m. P.) przejęty przez Gminę P. pod drogę publiczną – drogę dojazdową. Bezsporne było już, że w wydanym uprzednio w niniejszej sprawie wyroku z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 530/14 tutejszy Sąd uznał, że Wojewoda prawidłowo stwierdził, że spełnione zostały przesłanki, od których zależy ustalenie odszkodowania za ów grunt przejęty przez drogę. Stanowisko to podtrzymał następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 907/15 oddalając skargę kasacyjną od wyżej powołanego wyroku. Wojewoda uznał, że istnieją podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zwłaszcza ze względu na dwie okoliczności. Po pierwsze, w trakcie postępowania odwoławczego, na skutek zawiadomienia pełnomocnika T. G., Wojewoda ustalił, że decyzja organu I instancji z dnia [...] 2017 r. została skierowana do osoby nieżyjącej – M. M.. Jak wynika bezspornie ze skróconego aktu zgonu [...] M. M. zmarła w dniu [...] 2017 r. Po wtóre organ II instancji stwierdził, że istotne wady operatu szacunkowego nakazują jego powtórzenie, a z uwagi na fakt, że ustalenia operatu bezpośrednio wpływają na treść decyzji odszkodowawczej (co do wysokość) stronom należy zagwarantować prawo do dwukrotnej oceny tego operatu przez organu obu instancji, w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Sąd w całości stanowisko organu odwoławczego podziela. Odnosząc się do pierwszej ze stwierdzonych przez Wojewodę wad decyzji I-instancyjnej Sąd uznał, że niewątpliwie prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] 2017 r. została skierowana do osoby nieżyjącej - M. M., która zmarła [...] 2017 r. Słusznie uznano też, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie żyje i wydanie w stosunku do niej decyzji, stanowi przesłankę nieważnościową. Jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w wyniku takiego uchybienie powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99; z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06, czy też z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie Wojewoda przyjął, że w przypadku ujawnienia się tejże kwalifikowanej wady w trakcie postępowania odwoławczego pierwszeństwo przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma tryb odwoławczy. Konsekwencją tego prawidłowo organ II instancji, po ustaleniu, że następcą prawnym zmarłej M. M. jest jej siostra T. G. (na mocy umowy darowizny z dnia [...] 2017 r. – akt notarialny nr rep. A [...]), uznał, że postępowanie administracyjne należy powtórzyć, albowiem T. G. nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a decyzja Starosty [...] została skierowana do osoby zmarłej tj. do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zdaniem Sądu organ odwoławczy miał też podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z powodu stwierdzonych istotnych wad sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który organ I instancji ustalił następnie wysokość odszkodowania. Bez wątpienia przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. dawał uprawnienie T. G. jako następczyni prawnej M. M. do żądania odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość nr [...] w P.. Stosownie do treści art. 130 u.g.n. należało wysokość odszkodowania ustalić według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Trafnie Wojewoda wskazał, że ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę należy ustalić w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (...). Spór pomiędzy organem odwoławczym, a wnoszącą sprzeciw dotyczy wykładni też przepisu, a w konsekwencji sposobu jego zastosowania przy szacowaniu wartości nieruchomości przez biegłego. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Trafnie Wojewoda wskazał, że wyceny nieruchomości, która na dzień wydania decyzji podziałowej była przeznaczona pod inwestycję drogową dokonuje się w pierwszej kolejności przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dopiero jeżeli jest to niemożliwe przyjmuje się przeznaczenie gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej. Mając tę zasadę na uwadze organ odwoławczy wskazał, że w operacie szacunkowym biegły, po przeprowadzeniu analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych, odnotował jedynie 2 transakcje sprzedaży nieruchomości drogowych i uznał, że na terenie powiatu brak jest odpowiedniej liczby transakcji tego rodzaju nieruchomościami. W tym stanie rzeczy biegły przeszedł do wyceny w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych tj. nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę rekreacyjną. Transakcji takimi nieruchomościami biegły znalazł kilkanaście i w oparciu o ceny tych nieruchomości dokonał wyceny. Wojewoda słusznie stanął na stanowisku, że obowiązkiem biegłego, w sytuacji stwierdzenia braku odpowiedniej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, jest zbadanie rynku regionalnego tego rodzaju nieruchomościami. Taki obowiązek wynika z treści § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nakazuje odpowiednio stosować ust. 1-3 § 36, podczas gdy § 36 ust. 2 rozporządzenia zakłada badanie wartości rynkowej nieruchomości z rynku lokalnego i regionalnego. W judykaturze wskazuje się, że zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. W judykaturze dominuje stanowisko, za którym opowiedział się Wojewoda i które w pełni aprobuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż wynikający z powołanych przepisów porządek ustalania wartości rynkowej nieruchomości nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, dostępny j.w.). Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1831/13, dostępny j.w.). W świetle powyższego należy uznać, że skoro Wojewoda prawidłowo stwierdził naruszenie przez organ I instancji przepisów § 36 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie wartości nieruchomości (a w konsekwencji wysokość odszkodowania za jej przejęcie) ustaloną na podstawie operatu szacunkowego, w którym biegły bezpodstawnie odstąpił od analizy rynku regionalnego transakcji nieruchomościami drogowymi przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, to w konsekwencji konieczne było wydanie decyzji kasacyjnej. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że niedopuszczalnym byłoby w ramach uzupełnienia postępowania wyjaśniającego sporządzenie nowego operatu szacunkowego w sytuacji, gdy ów operat stanowi zasadniczy dowód służący ustaleniu wysokości odszkodowania. Przepis art. 130 ust. 2 u.g.n. wskazuje wprost, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Tak więc potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 260/16, dostępny j.w.). Reasumując Sąd uznał, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Oba omówione powyżej uchybienia organu I instancji (błąd co do osoby, do której skierowano decyzję oraz ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie operatu sporządzonego z naruszeniem reguł wyceny) wymagały bez wątpienia od organu odwoławczego wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Dlatego Sąd na podstawie art. 151a § p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ B. Drzazga