II SA/Po 827/17

Dnia 24 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 roku sprawy ze skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę Starosta P. decyzją z dnia 21 grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 8 pkt 1 i 2, art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1153 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił W. F. zmiany lasu na użytek rolny na działce o numerze ewidencyjnym [...] (ark. mapy 2), obręb D., gmina M.. W uzasadnieniu organ wskazał, że do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek W. F. z dnia 22 lutego 2016 r., w którym wniósł on o wyłączenie z produkcji leśnej użytku "Lasy klasy V" o łącznej powierzchni 2,1462 ha, położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] (ark. mapy 2), obręb D., gmina M., stanowiącej jego własność. Wnioskodawca załączył decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia 4 lutego 2016 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Załączono także kartę informacyjną przedsięwzięcia, w której został określony rodzaj, skala i usytuowanie przedsięwzięcia, ewentualne warianty przedsięwzięcia oraz przewidywany efekt oddziaływania zmiany lasu na użytek rolny na środowisko. Do wniosku dołączone zostało również postanowienie Burmistrza Gminy M. z dnia 9 kwietnia 2015 r., w którym odmówiono stronie wydania informacji o przeznaczeniu przedmiotowego obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na wezwanie organu, w piśmie z dnia 21 marca 2016 r. wnioskodawca wskazał, że od dnia 19 lutego 2015 r. dzierżawi od M. F. 1,1556 ha gruntów rolnych. Dotychczas uprawiał na przedmiotowym gruncie owies. Uzyskiwał z tego tytułu dochód około 2000 - [...] zł z uprawianego areału. W chwili obecnej planowana przez stronę zamiana lasu na użytek rolny powinna poprawić jego sytuację materialną i stanowi jedyną alternatywę do poprawy jego sytuacji materialnej w świetle szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, o których mowa w art. 13 ustawy o lasach. Wnioskodawca po zmianie lasu na użytek rolny chce wystąpić o przyznanie dopłat bezpośrednich z Unii Europejskiej. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. wnioskodawca dokonał uzupełnienia wniosku o informację dotyczącą jego dochodów z ostatnich pięciu lat oraz o posiadanych nieruchomościach: w miejscowości D., zapisaną w księdze wieczystej pod numerem PO1 [...] o powierzchni 3,9 ha i w miejscowości B., zapisaną w księdze wieczystej pod numerem P01 [...] o powierzchni 1,1023 ha. Wskazał także, iż na przewidzianej do przekształcenia działce planuje stworzyć plantację borówki amerykańskiej, a po wstępnych szacunkach obliczył, że z hektara otrzyma 10 ton owocu, który przy średniej cenie hurtowej za kilogram przyniesie rocznie 60 tys. złotych dochodu. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r. Nadleśnictwo Babki – jako sprawujące nadzór nad lasami niestanowiącymi własność Skarbu Państwa we wskazanej części powiatu poznańskiego – poinformowało, że dokonało lustracji działki [...], i stwierdziło, że działka ta wchodzi w skład większego kompleksu leśnego oraz stan drzewostanu określany jest jako dobry. W dniu 14 września 2016 r. organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzono, że na działce ewidencyjnej występują drzewostany złożone z sosny jako gatunku głównego i brzozy w formie domieszki. Drzewostany na dzień oględzin są w dobrym stanie sanitarnym i występuje znikoma ilość posuszu. Przedmiotowe lasy są częścią zwartego kompleksu leśnego, drzewostan położony jest wśród innych lasów oraz graniczy z polami uprawnymi. Według Starosty [...] wnioskodawca nie wykazał szczególnie uzasadnionych potrzeb, które stanowiłyby jednoznaczne przesłanki do zmiany lasu na użytek rolny. Bezspornym jest, że w sytuacji strony wniosek o zmianę lasu na użytek rolny zmierza jedynie do zwiększenia ilości posiadania gruntów rolnych, powiększenia zakresu działalności, uzyskania większych dochodów, a więc ma na celu prawidłowy rozwój gospodarstwa rolnego. W ocenie organu, dążenie do rozwijania działalności jest naturalnym procesem, jednak nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu. Organ I instancji stwierdził na podstawie zebranego materiału dowodowego, że ta przesłanka nie występuje, a zatem brak jest podstaw do żądanego przekształcenia przedmiotowego lasu na użytek rolny. Po rozpoznaniu złożonego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 czerwca 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, wskazując, że podana przez wnioskodawcę chęć zwykłego zwiększenia swoich przychodów przez zwiększenie areału rolnego nie jest wyjątkową, realną potrzebą właściciela, której niezaspokojenie zagrażałoby jego sytuacji majątkowej czy wręcz zagrażało egzystencji jego czyjego rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. W. Fołtyn wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i orzeczenie o zmianie lasu, będącego własnością strony, na użytek rolny lub uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy Staroście Poznańskiemu do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawa o lasach, będąca tu podstawą rozstrzygnięcia, nie podaje definicji "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie istnieje potrzeba uzasadniona i szczególna, bo tylko w opisany sposób jest w stanie zapewnić sobie godziwy byt i się rozwijać. Skarżący wskazał, że jego sytuacja materialna jest trudna. Zdaniem skarżącego, powoływanie się na konieczność powszechnej ochrony lasów jest nadużyciem. Przed złożeniem wniosku do Starosty [...] zagadnieniem tym zajmował się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P., który stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, polegającego na zmianie lasu, niestanowiącego własność Skarbu Państwa, na użytek rolny, na działce: [...] obręb D., gmina M.. Skarżący podkreślił, że nie jest prawdziwe twierdzenie SKO jakoby był właścicielem dwóch nieruchomości rolnych o powierzchni 3,9 ha i 1,1023 ha. Posida bowiem wyłącznie działkę rekreacyjna numer [...]?2,[...],6 o powierzchni 1,1022 ha, której jest współwłaścicielem oraz [...] udziałów w trzech działkach nr [...],[...],592 o powierzchni ok. 1,84 ha, na których nie ma możliwości prowadzenia działalności rolniczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. skarżący wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności – także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W aktualnym stanie prawnym sądy administracyjne posiadają co do zasady jedynie uprawnienia kasacyjne. Kryterium legalności umożliwia sądowi orzekającemu w danej sprawie uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z tego względu zawarty w skardze wniosek W. F. o orzeczenie przez Sąd o zmianie lasu na użytek rolny nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie zostały poczynione ustalenia zgodnie z wymogami przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), a zgromadzony materiał dowodowy został przez organy prawidłowo oceniony. W szczególności nie sposób podzielić wyrażonego w skardze poglądu jakoby organ II instancji wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy co do posiadanych przez wnioskodawcę nieruchomości. Odpowiednie zapisy w uzasadnieniu decyzji SKO w P. obejmują bowiem wyłącznie przedstawienie ustaleń faktycznych poczynionych w tym zakresie przez organ II instancji, a nie zakwestionowanych w odwołaniu które to ustalenia w całości odpowiadały informacjom przedstawionym przez samego W. F. w pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r., w którym wskazał on, że poza działką objęta wnioskiem oraz gruntami dzierżawionymi od M. F. posiada nieruchomości położone w miejscowości D. i [...] o powierzchni odpowiednio [...] W postępowaniu które może być prowadzone wyłącznie na wniosek i którego przedmiotem jest ocena zasadności podania strony o zmianę lasu na użytek rolny nie sposób zaś zaaprobować sytuacji, gdy wnioskodawca dopiero w skardze do sądu administracyjnego będzie stawiał orzekającym w nim organom zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, w sytuacji, gdy ustalenia te zostały poczynione zgodnie z jego oświadczeniem i nie były przez niego uprzednio kwestionowane. Zauważyć bowiem należy, iż skoro ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, to właśnie na właścicielu lasu, który najlepiej orientuje się we własnej sytuacji życiowej ciąży obowiązek wykazania, że w danej sprawie tego rodzaju szczególnie uzasadniona potrzeba wystąpiła. Inaczej rzecz ujmując to właściciel lasu powinien przedstawić rację i argumenty przemawiające za niezbędnością zmiany przeznaczenia konkretnej działki leśnej w użytek rolny (por. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. II OSK 2196/14, dostępny w CBOSA). A contrario nie sposób obciążać orzekających w tego rodzaju sprawach organów obowiązkiem poszukiwania niejako "w zastępstwie" właściciela okoliczności uzasadniających stwierdzenie wystąpienia tego rodzaju szczególnie uzasadnionej potrzeby, w tym w szczególności wykazywania, że sytuacja majątkowa właściciela lasu jest gorsza niż sam ją przedstawia, a do tego sprowadza się podniesiony w skardze zarzut wadliwego ustalenia stanu posiadania skarżącego.. Podkreślić przy tym należy, iż kwestia stanu majątkowego skarżącego, w zakresie posiadanych przez niego nieruchomości gruntowych nie miała w kontrolowanej sprawie zasadniczego znaczenia, co zostanie wykazane w dalszej części niniejszego uzasadnienia. W związku powyższym nawet ewentualne błędy w ustaleniu stanu faktycznego co do przysługiwania skarżącemu prawa własności do nieruchomości o powierzchni [...] ha oraz charakteru tych nieruchomości nie mogły mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uniemożliwiało uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie z powodu tych rzekomych uchybień. W tym miejscu przypomnieć trzeba, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem o zezwolenie na zmianę lasu na użytek rolny stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 788 z poźn. zm.; dalej: "ustawa o lasach"). Stanowi on, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu. Trafnie wyartykułowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczególny charakter przesłanki pozytywnego uwzględnienia wniosku w powyższym zakresie. W perspektywie uregulowań ustawy o lasach należy stwierdzić, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Dla ustalenia istnienia "(...) szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może być oderwana od całości uregulowań tej ustawy. W jej art. 1 określono zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2 ww. ustawy). Nadto należy zauważyć, że art. 13 ust. 1 powołanej ustawy nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. W związku z powyższym uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania. Jako wyjątek powinien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek wynikających z ustawy (zob. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2196/14, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co za tym idzie stwierdzić należy, iż organy dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach na tle poprawnych ustaleń faktycznych dokonanych w niniejszej sprawie. Należy stwierdzić, że nie jest uzasadnione stanowisko skarżącego, który wskazał, że szczególnie uzasadnioną potrzebą właściciela lasu – w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach – jest w badanej sprawie wola skarżącego poprawy jego sytuacji materialnej poprzez zmianę rodzaju uprawy na wykorzystywanych dotąd rolniczo nieruchomościach oraz na przedmiotowej działce (borówki amerykańskiej zamiast owsa) – która przyniesie wyższy dochód, niż uprawa dotychczasowa – co będzie możliwe dzięki zmianie lasu na użytek rolny. W ocenie Sądu, subiektywnie pojmowana potrzeba zwiększenia dochodu właściciela lasu (w tym wypadku dzierżawcy lasu – art. 6 ust. 1 pkt 3 in fine) nie stanowi okoliczności kwalifikowanej, nadzwyczajnej i zarazem niezbędnej, która determinowałaby dokonanie wyjątku od zasady utrzymania lasu i zapewnienia ciągłości jego użytkowania. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w skardze, iż urzędnik w państwie prawa nie może arbitralnie decydować, czy właściciel ma prawo do przekształcenia lasu w rolę zauważyć należy, iż prawo żądania przez właściciela zmiany lasu na użytek rolny nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. Użyte w art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach sformułowanie, iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje nadto, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. Organ dokonuje oceny wskazywanych przez stronę okoliczności przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej, indywidualnej sprawy, w kontekście "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". W konsekwencji, kontrolując prawidłowość decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne Sąd bada, czy organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcie wynika z dokonanych ustaleń. Wymogom tym orzekające w sprawie organy sprostały. Podkreślić należy, że ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa działka wchodzi w skład większego kompleksu leśnego. Na nieruchomości tej występują drzewostany złożone z sosny jako gatunku głównego i brzozy w formie domieszki. Drzewostany na dzień przeprowadzonych przez organ oględzin były w dobrym stanie sanitarnym. Okoliczność ta jest kluczowa dla sprawy bowiem pozwala na stwierdzenie, że obiektywne kryteria obowiązku zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych wskazywały na niedopuszczalność zmiany lasu na użytek rolny wyłącznie ze względu na interes ekonomiczny wnioskodawcy. Podkreślić przy tym należy, iż interes ten może być realizowany również w takich formach, jak miało to miejsce do tej pory, to jest w oparciu o gruntu przez skarżącego dzierżawione, na których prowadzi on już przecież obecnie gospodarstwo rolne. Ewentualne zwiększenie areału upraw skarżącego może zatem nastąpić nie tylko w drodze zmiany lasu na użytek rolny, lecz także poprzez wydzierżawienie kolejnych nieruchomości. Za potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach, mogą zaś być uznane tylko wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu, przy czym ciężar wykazania zaistnienia tego rodzaju okoliczności spoczywa na właścicielu lasu, czego skarżący nie uczynił. Wykazania powyższej okoliczności nie może przy tym zastąpić samo powołanie się na uzyskanie decyzji w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia. Reasumując, w ocenie Sądu, zamiar skarżącego dotyczący zagospodarowania działki na cele rolnicze i zwiększenia poprzez to jego dochodów oznacza, że posiada on interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, jednak nie oznacza to, iż wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, aby takiej zmiany dokonać (zob. wyrok NSA z 20 października 2011r., sygn. akt II OSK [...] Wyżej wskazane powody legły u podstaw oceny skargi jako bezzasadnej. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o oddaleniu skargi.